Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 16/LOK/2021 z 2 grudnia 2021r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w C. z 21 września 2021 r. o opróżnieniu przez skarżącą M. J. lokalu mieszkalnego.
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960.r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2021 poz. 735 z póź. zm.), art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882), oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 947).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy.
Wskazał, że lokal, którego opróżnienie nakazał organ Policji pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C. Został on przydzielony ojcu skarżącej jako mieszkanie służbowe na podstawie decyzji nr [...]. Do zamieszkiwania w nim uprawnieni byli także jego żona i syn. Zarówno uprawniony policjant jak i jego żona zmarli. W dniu wydania decyzji I instancji, w lokalu bez tytułu prawnego zamieszkiwała skarżąca.
Po śmierci rodziców skarżąca wystąpiła do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o przydzielenie jej lokalu, w którym faktycznie zamieszkuje. Organ poinformował jednak stronę, że o tytuł prawny do lokalu znajdującego się w zasobach Policji może się ubiegać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji, a konsekwencją zajmowania mieszkania przez inną osobę jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Pismem z 30 lipca 2021r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie o opróżnienie lokalu. W jego toku uzyskał informację, że skarżąca nie figuruje w ewidencji świadczeniobiorców zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA. W związku z poczynionymi ustaleniami, decyzją z 21 września 2021r. organ I instancji orzekł o zobowiązaniu skarżącej do opróżnienia lokalu mieszalnego stwierdzając, że zajmuje go bez tytułu prawnego, jako że nie należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania przydziału na lokal mieszkalny znajdujący się w zasobach Policji. Uprawnienie skarżącej do przebywania w nim wygasło wraz ze śmiercią jej matki a żony pracownika cywilnego Policji, który przydział ten otrzymał. Prawo do przebywania skarżącej w lokalu wynikało bowiem jedynie ze stosunku rodzinnego z osobą posiadającą do mieszkania tytuł prawny, który wygasł wraz ze śmiercią osoby uprawnionej.
Od rozstrzygnięcia tego skarżąca wniosła odwołanie.
Rozpatrując je organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał decyzję I instancji w mocy.
Stwierdził, że w przypadku mieszkań znajdujących się w dyspozycji Policji znajduje zastosowanie ustawa o Policji. Na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych łub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Powołany przepis stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dysponuje decyzją administracyjną o przydziale lokalu mieszkalnego, nie figuruje też w ewidencji czynnej i archiwalnej świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Na mocy art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby; do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. (Z dalszych ustępów art. 29 wynika, iż do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, prawo do lokalu mieszkalnego - dalszego korzystania z mieszkań przyznanych w drodze decyzji administracyjnych - przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach).
Powołany przepis ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przyznaje prawo do zajmowania mieszkań pozostających w dyspozycji organów Policji, poza policjantami w służbie stałej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż skarżąca nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania policyjnej renty rodzinnej, nie posiada również samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji, gdyż nigdy nie była głównym najemcą.
Uwzględniając zatem okoliczności faktyczne i prawne w sprawie, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto do przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie ma zastosowania instytucja wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu lokalu mieszkalnego przewidziana w art. 30 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a tym samym art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego. Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.
Zatem w stosunku do przedmiotowego lokalu zastosowanie mają unormowania zamieszczone w ustawach o Policji i o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, a unormowania o charakterze generalnym muszą ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też sprawy przydziałów i opróżniania lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych zostały wyłączone spod działania Prawa lokalowego oraz Kodeksu cywilnego i przekazane wyłącznie do właściwości organów spraw wewnętrznych, działających w tym przypadku jako organy administracyjne.
Organ odwołał się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2017 r. sygn. akt. SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75, który stwierdził, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy, a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości.
Nadto organ podniósł, że decyzja, o której mowa w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji jest decyzją związaną, zatem organ Policji nie jest uprawniony do odstąpienia od jej wydania.
W skardze na to rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie jest ona niezgodna z Konstytucją a w szczególności zasadą poszanowania godności człowieka (art. 30 Konstytucji) i prawem rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do pomocy ze strony władzy publicznej (art. 71 ust 1. Konstytucji), a także prowadzenia polityki przeciwdziałającej bezdomności (art. 75 ust. 1 Konstytucji).
Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15 (Dz.U.2017.1954), który wyeliminował możliwość eksmisji donikąd.
Oświadczyła, że podejmowane przez nią kilkakrotnie próby otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów gminy okazały się nieskuteczne. Natomiast ona sama legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, otrzymuje minimalne wynagrodzenie w wysokości 2800,00 brutto i mimo to nie otrzymała wskazanej przez Komendanta Miejskiego Policji w piśmie z 26 lipca 2021 roku pomocy w postaci zapewnienia lokalu socjalnego lub zamiennego od gminy. Nie ma też bliskiej rodziny, do której może się wyprowadzić oraz nie stać jej na najem lokalu na wolnym rynku. Opłaty za lokal mieszkalny zawsze były regulowane terminowo. W spornym lokalu jest meldowana na pobyt stały od 22 lutego1996 (to jest prawie 26 lat) a wcześniej 2 lata na pobyt czasowy. Mieszka w nim od marca 1990 roku prawie 32 lata. Wprowadziła się tam uciekając przed przemocą męża. Podniosła, że przez te wszystkie lata opiekowała się rodzicami, najpierw ojcem który był schowany miał raka oraz inne choroby współistniejące. Następnie opiekowała się mamą, która też była chora na raka i była osobą leżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Oznacza to jednocześnie, że sąd administracyjny nie może badać zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu jakichkolwiek innych kryteriów, niż jej zgodność z prawem, w szczególności takich, jak zasady współżycia społecznego czy zasady słuszności. Z tego powodu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy okoliczności takie jak stan zdrowia skarżącej, fakt długoletniego zamieszkiwania w lokalu, niewysokie dochody czy sprawowanie opieki nad rodzicami.
Natomiast badanie zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie naruszył przepisów prawa.
W świetle art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1882) prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.
W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji. Ponieważ problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.
W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego.
Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant.
Natomiast na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Art. 29 ust. 2 ww. ustawy przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 omawianej w tym miejscu ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.
Z powyższego wynika, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.
Odnosząc powołane regulacje do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie posiada własnego tytułu prawnego do lokalu jako funkcjonariuszka Policji, nie może też wywodzić prawa do zamieszkiwania w nim od osób uprawnionych, gdyż takie już nie żyją (rodzice strony). Uprawienia takiego nie miała zresztą nigdy, gdyż zgodnie z treścią decyzji o przydziale lokalu uprawnieni do zamieszkania w nim byli tylko zainteresowany pracownik WUSW (ojciec skarżącej), jego żona i syn.
Nadto w aktach sprawy (karta 21 akt administracyjnych) znajduje się też pismo Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z 12 sierpnia 2021r., z którego wynika, że strona nie figuruje w ewidencji świadczeniobiorców, z czego wynika, że nie posiada prawa do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Oznacza to, że nie spełniła ona żadnej z przesłanek do otrzymania przydziału lokalu, a zatem, że zajmuje go bez tytułu prawnego. W takim zaś wypadku znajduje zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Stosownie do treści powołanego przepisu, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Jak wynika z jego literalnej treści, przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzję "wydaje się", a nie np. "można wydać"). W przypadku takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania uznania administracyjnego ani uwzględnienia słusznego interesu obywateli czy względów słuszności z uwagi na jasne i kategoryczne brzmienie przepisu.
Wskazuje to, że wydając zaskarżoną decyzję organ Policji nie naruszył prawa.
Końcowo – odnosząc się do treści skargi - wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2017 r. o sygn. SK 29/16:
"Art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."
W wyroku tym Trybunał wskazał, że "w systemie prawa polskiego został zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe, a - tym samym - zrealizowany został postulat zawarty w skardze, tj. ochrona przed eksmisją na bruk. Skutkiem wyroku o sygn. K 27/15, jak wskazał TK w jego uzasadnieniu, jest utrata mocy obowiązującej normy wyprowadzanej z art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która taką eksmisję dopuszczała. Ponieważ TK nie skorzystał z możliwości oddalenia w czasie skutków swego orzeczenia, ochrona wynikająca z wyroku w sprawie sygn. K 27/15 działa od chwili ogłoszenia tegoż wyroku (art. 190 ust. 3 Konstytucji), tj. od 20 października 2017 r. i obejmuje także skarżącą." W podsumowaniu Trybunał stwierdził, że orzeczenie "w sprawie o sygn. K 27/15, stwierdzające zakresową niezgodność z Konstytucją art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi w istocie rozstrzygnięcie problemu skarżącej i uniemożliwia jej eksmisję donikąd."
Dodać w tym miejscu należy, że skarga konstytucyjna została wywiedziona przez osobę zajmującą lokal znajdujący się w zasobach Policji bez tytułu prawnego, analogicznie jak skarżąca.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.