Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 180/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania skarżącego K. P. od decyzji z [...] r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w B. odmawiającej przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z poźn. zm.), art. 97 ust. 5 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r, w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.).

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że pismem z 01.07.2019r. skarżący wystąpił z oświadczeniem mieszkaniowym wnosząc o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości informując organ, że jego czas przejazdu z miejsca zamieszkania (J.) do miejsca pełnienia służby (B.) przekracza dwie godziny w obydwie strony, w związku z czym wnosi o wypłatę dodatkowego świadczenia finansowego od 01.07.2019r.

Komendant Powiatowy Policji w B. nie podzielił stanowiska policjanta i decyzją nr [...] z [...]r. odmówił stronie przyznania uprawnień do równoważnika.

Organ I instancji wskazał, że skarżący wcześniej mieszkał wraz z rodziną (żoną i dzieckiem) w mieszkaniu w B. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiadała żona policjanta. Następnie w latach 2012-2018 pobierał równoważnik za remont tego lokalu mieszkalnego, a w roku 2019 pobrał równoważnik za remont lokalu wskazując, że mieszka w domu w B. przy ul. [...]. Nadto zmienił się stan rodziny policjanta w taki sposób, że 24.10.2018 r. urodziła mu się córka.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że poprawiając warunki mieszkaniowe rodzina funkcjonariusza zamieszkała w B. przy ul. [...], a jego żona 10.12.2018 r. sprzedała stanowiące jej własność mieszkanie w B. przy ul. [...].

Pomimo zmiany sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusz nadal pobierał zwrot kosztów dojazdu do służby oraz równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Ponieważ jednak dom usytuowany w B. przy ul. [...] wymagał remontu (wg oświadczenia policjanta), a w ocenie policjanta remont ten okazał się kosztowny i nieopłacalny, funkcjonariusz wraz z małżonką kupili dom usytuowany w J., w którym czteroosobowa rodzina skarżącego zamieszkała w lipcu 2019 r.

W związku z tym, że miejscowość J. jest miejscowością niepobliską do B. (miejsce pełnienia służby) policjant składając oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby dołączył rozkład jazdy, który miał być dowodem potwierdzającym, że czas dojazdu do służby przekracza 2 godziny w obydwie strony.

Do wniosku załączono także dokumenty, tj.:

1. 1) rozkłady jazdy na trasie J.- B..
2. 2) Oświadczenie strony o czasie dojazdu do służby.
3. 3) Akt Notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 13.05.2019 r.

Analizując otrzymane dokumenty organ I instancji zweryfikował możliwość dojazdu strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i stwierdził, że nie istnieje dogodne połączenie w komunikacji miejskiej dla wskazanego dojazdu.

Na trasie J. – B. czas dojazdu przekracza 2 godziny. Żona funkcjonariusza również nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, o którym mowa w art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 cyt. ustawy. Lokal, który posiadała, sprzedała w grudniu 2018 r. Policjant nie był jego współwłaścicielem, zatem nie można twierdzić, że utracił prawo do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. W tym miejscu organ zauważył jednak, że zasadnicze znaczenie ma fakt, że funkcjonariusz nie udowodnił, że dom w B. przy ul. [...], w którym mieszkał i na który pobrał w 2019 r. równoważnik za jego remont nie nadaje się do zamieszkania, przy czym jak zauważył organ, jeszcze w kwietniu 2019 nadawało się do zamieszkania.

Następnie w decyzji przytoczona została treść z art. 92 ust. 1 - funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, a także art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejsca pełnienia służby ponad dwie godziny i nie posiada lokalu w miejscowości pobliskiej spełnia przesłanki do uzyskania równoważnika za brak lokalu. Natomiast funkcjonariusz w styczniu 2019 r. potwierdził zamieszkiwanie w B. pobierając w czerwcu 2019 r. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że obecnie strona wraz z rodziną (łącznie 4 osoby) od 01 lipca 2019 r. mieszka w J. w miejscowości niepobliskiej, w domu kupionym 19.05.2019 r., jednak wiążąc ten fakt z jednoczesnym posiadaniem przez stronę domu w B. przy ulicy [...], uznał że nie spełnia on przesłanek do uzyskania uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem jego sprawy i wniósł odwołanie od wymienionej decyzji, uznając, że jest ona dla niego krzywdząca.

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (...). W oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Jak wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: § 1

1. 1. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają:
2. 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;
3. 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;
4. 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;
5. 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;
6. 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta łub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;
7. 6) tymczasowej kwatery.

Jak wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Definicja "miejscowości pobliskiej" zamieszczona została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wynika z niej, że kryterium uznania miejsca zamieszkania funkcjonariusza za miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby stałej jest czas dojazdu z pierwszej miejscowości do drugiej i odwrotnie, wyłącznie:

1. - publicznymi środkami transportu drogowego
2. - bez uwzględnienia dojazdu do stacji (przystanków) końcowych w każdej z tych miejscowości.

Obydwa te warunki zachodzą w omawianej sprawie.

Niezbędne dla możliwości przyznania funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ustawy o Policji, jest dokonanie obliczenia czasu dojazdu na każdą z pełnionych przez niego służb wyznaczonych grafikiem i czasu niezbędnego dla powrotu do miejsca zamieszkania po odbyciu służby przy użyciu środka transportu publicznego.

Dlatego też organ odwoławczy wystąpił z prośbą do odwołującego się o uzupełnienie dokumentacji o:

1. 1. dokładne przedstawienie czasu przejazdu z poprzedniego miejsca zamieszkania policjanta tj. z B.,
2. 2. dokładne przedstawienie czasu powrotu ze służby do poprzedniego miejsca zamieszkania policjanta,
3. 3. dokładne przedstawienie czasu przejazdu z aktualnego miejsca zamieszkania policjanta w J. do służby,
4. 4. dokładne przedstawienie czasu powrotu ze służby do aktualnego miejsca zamieszkania policjanta do J..

Ponieważ policjant informował, że pracuje w systemie zmianowym, powyższe informacje musiały dotyczyć możliwości dojazdu do służby, a następnie powrotu do miejsca zamieszkania z uwzględnieniem godzin rozpoczęcia i zakończenia służb.

Skarżący wyjaśnił, że zakupił dom usytuowany w J. ze względu na to, że wcześniej zamieszkiwany dom wymagał remontu, który był "ekonomicznie niezasadny". W celu uwiarygodnienia tej informacji, organ odwoławczy poprosił policjanta o przedłożenie dokumentów potwierdzających zły stan techniczny budynku usytuowanego w B.. Dodatkowo policjant został poproszony o udzielenie informacji jaka była powierzchnia mieszkalna tego domu, wraz z dokumentem potwierdzającym powierzchnię użytkową i mieszkalną tego domu.

Odpowiadając na powyższe skarżący przedstawił czas przejazdu na trasie B. [...] (stary adres jego zamieszkania, a zarazem adres domu, którego dotyczy spór) - B. S. w czasie służb od godz. 8.00 do godz. 20.00. Z wyjaśnień tych wynika, że czas przejazdu wynosi 40 minut (wg rozkładu jazdy od poniedziałku do piątku), natomiast wg rozkładu jazdy na sobotę i niedzielę czas przejazdu został określony na 293 minuty (wyjazd godz. 00.08 przyjazd godz. 5.01).

Powrót po służbie trwającej od godz. 8.00 do godz. 20.00: od poniedziałku do piątku wynosi 36 minut. Natomiast zgodnie z rozkładem jazdy na sobotę i niedzielę czas przejazdu to 189 minut.

Podsumowując dojazd do służby, a następnie powrót do miejsca zamieszkania wynosi 76 minut, a w sobotę i niedzielę 482 minuty.

Przyjazd na służbę trwającą od godz. 20.00 do 8.00 został przedstawiony następująco: zarówno dla soboty i niedzieli, jak i dla dni powszednich czas przejazdu to 78 minut.

Czas przyjazdu do służby i powrót do miejsca zamieszkania na drugą zmianę wynosi 121 minut, a w sobotę i niedzielę 136 minut.

Natomiast czas przejazdu pomiędzy jego aktualnym miejscem zamieszkania w J., a miejscem pełnienia służby B. S. został przedstawiony następująco:

Dojazd do służby w godzinach od 8.00 do 20.00 - czas przejazdu to 49 minut.

Przejazd do domu po służbie - od poniedziałku do piątku - czas przejazdu to 43 minuty.

W soboty i niedziele policjant wykazuje, że czas przejazdu to 196 minut.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej czas przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant pełni służbę oraz w której zamieszkuje nie może być wliczany do czasu przejazdu, a w powyższym przypadku skarżący doliczył czas przejazdu na odcinku B. S. do B. Kościół.

Odnośnie dojazdu do służby w godzinach od 22.00 do 8.00 (trasa J. - B. S.):

1. - od poniedziałku do piątku 72 minuty.
2. - w soboty i niedziele czas przejazdu to 133 minuty.

Powrót ze służby w godzinach od 22.00 do 8.00:

1. - od poniedziałku do piątku czas przejazdu 55 minut.
2. - w soboty i niedziele czas przejazdu 86 minut.

W podsumowaniu policjant wyliczył, że czas przejazdu do służby, a następnie powrót do miejsca zamieszkania w dniach od poniedziałku do czwartku wynosi 127 minut, a od piątku do niedzieli i w dni świąteczne czas przejazdu wynosi 219 minut.

Ponieważ z akt postępowania wynikało, że skarżący wraz z rodziną przeprowadzili się z domu usytuowanego w B. do domu usytuowanego w J. ze względu na zły stan techniczny budynku mieszkalnego w B., organ odwoławczy wystąpił do policjanta z prośbą o przedłożenie dokumentów potwierdzających zły stan techniczny budynku.

W odpowiedzi strona wskazała, że nie występują w tym przypadku podstawy prawne wymagania przedstawiania dokumentów potwierdzających stan domu, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania, a ten dom również nie znajduje się w miejscowości pobliskiej zgodnie z art 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Pomimo tego poinformował, iż lokal spełnia normę mieszkaniową, gdyż jest to 34,86m2 co daje 8,75m2 na osobę. Co do ekonomicznej zasadności remontu jest to jego osobiste przeświadczenie, gdyż woli zainwestować w nowszy i większy dom.

Dodatkowo policjant wyjaśnił, że mieszkanie usytuowane w B. było własnością jego żony, powierzchnia użytkowa tego mieszkania wynosiła 36m2 a powierzchnia mieszkalna około 20m2, nadto podkreślił, że lokal ten również nie znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby.

Organ odwoławczy we własnym zakresie również dokonał zbadania możliwości dojazdu do służby i powrotu do miejsca zamieszkania posługując się ogólnodostępną informacją internetową "e.podróżnik" na B. - B. i z powrotem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który uznał, że dom mieszkalny usytuowany w B. jest usytuowany w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, w którym do lipca 2019r. policjant mieszkał wraz z rodziną. Co prawda policjant informował, że dom ten wymagał remontu, który był "ekonomicznie niezasadny", dlatego wolał kupić dom usytuowany w J.. Jednak w sytuacji, gdy z miejsca zamieszkania policjanta do miejscowości pełnienia służby, istnieją możliwości dojazdu w czasie krótszym niż dwie godziny, przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, mijałoby się z celem, jakiemu ma służyć to świadczenie i byłoby rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy uzyskał od Komendanta Powiatowego Policji w B. informację, z której wynika, że skarżący w okresie przed 01.07.2019r. nie ubiegał się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a mieszkając w domu w B. zgodnie z art. 93 ustawy o Policji złożył wniosek o zwrot kosztów za dojazdy z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby informując, że czas dojazdu na trasie B. - B. i z powrotem nie przekracza dwóch godzin w związku z czym od 2009r. pobierał zwrot kosztów dojazdu, tzw. "bilet miesięczny" w wysokości 209,00 zł (ryczałt zgodnie z ilością dni w służbie). Dlatego też zupełnie niezrozumiałym jest dla organu dlaczego, w treści odwołania stwierdził, że czas przejazdu pomiędzy B., a B. przekracza dwie godziny.

Organ odwoławczy korzystając z ogólnodostępnej strony internetowej e.podróżnik zbadał czas przejazdu na trasie B. - B. i z powrotem. Przyznał, że brak jest bezpośrednich połączeń pomiędzy tymi miejscowościami, jednak istnieją połączenia z przesiadkami. I tak na służbę w godzinach od 8.00 do 20.00 czas przejazdu wynosi 45 minut.

Przyznał też, że aby dojechać do siedziby KPP w B. należy jeszcze pokonać odcinek B. Poczta - B. S., jest to możliwe autobusem ZTM linii [...] wyjazd godz. 7.01 przyjazd 7.08, jednak zgodnie z wcześniej już cytowaną definicją "miejscowości pobliskiej" czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant pełni służbę nie można wliczać do czasu przejazdu.

Czas powrotu ze służby w godzinach od 8.00 do 20.00 na trasie B. - B. wynosi 58 minut.

Tak więc w oparciu o powyższe można wyliczyć, że czas przejazdu na trasie B. (miejscowość w której policjant posiada dom) - B. (miejscowość w której pełni służbę) wynosi 103 minuty (45 minut + 58 minut), czyli czas ten nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony.

Badając czas przejazdu na trasie B. - B. na służbę w godzinach od 20.00 do 8.00. czas dojazdu wynosi 41 minut.

Czas powrotu ze służby w godzinach od 20.00 do 8.00 wynosi 35 minut.

Szczegółowe wyliczenia Komendant przedstawił na str. 10-11 zaskarżonej decyzji.

Tak więc w oparciu o powyższe założenia wyliczył, że czas przejazdu na trasie B. (miejscowość w której policjant posiada dom) - B. (miejscowość w której pełni służbę) na służbę w godzinach od 8.00 do 20.00 wynosi 76 minut (41 minut + 35 minut), czyli czas ten nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony.

Taka ocena czasu przejazdu na trasie B. - B. S. i z powrotem jest zgodna z wcześniej składaną przez stronę deklaracją w kwestii zwrotu kosztów dojazdu do służby (bilet miesięczny).

Tak więc uznał, że nie można przyjąć twierdzenia skarżącego dotyczącego kwalifikacji miejscowości B. jako miejscowości niepobliskiej w stosunku do B., a w związku z tym uznał, że policjant posiada dom w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Jak sam policjant wskazał dom ten zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego rodziny, ponieważ - jak wyliczył policjant - na każdego członka jego rodziny przypada powierzchnia mieszkalna w wysokości 8,75m2.

Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 18.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz.170 z późn.zm./, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi wg norm zaludnienia: 1) dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny /.../, 2) dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia /.../. Strona posiada prawo do czterech norm zaludnienia, uwzględniając policjanta, jego żonę oraz dwie córki.

Definicja "normy mieszkaniowej" została zawarta w postanowieniach § 3 rozporządzenia: norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Tak więc rodzinie tej przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 28m2 do 40 m2.

Natomiast z wyjaśnień strony wynika, że powierzchnia mieszkalna domu usytuowanego w B. wynosi 34,86 m2, zatem bezsprzecznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe tej rodziny, co zresztą przyznał sam skarżący.

Stwierdzenia co do konieczności przeprowadzenia remontu domu w B. nie zostały poparte przez policjanta żadnym dowodem, a jak sam wyjaśnia "co do ekonomicznej zasadności remontu jest to moje osobiste przeświadczenie, gdyż wolę zainwestować w nowszy i większy dom". Po analizie zdjęć z Google Maps organ nie podzielił tego poglądu. Zarówno dom w B., jak i dom usytuowany w J. wyglądają na wybudowane w zbliżonym czasie i znajdujące się w podobnym stanie technicznym. Jednak nie ma to znaczenia dla sprawy. Istotnym jest natomiast fakt, że policjant posiada dom w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego rodziny. Osobiste przeświadczenia co do stanu technicznego budynku, czy wysokości środków finansowych niezbędnych do przeprowadzenia remontu, ustalenie czy są to koszty "ekonomicznie zasadne" czy też nie, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

Ważne jest, że policjant posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe jego rodziny (w dokumentacji sprawy brak jest informacji o zbyciu tego budynku). Organ przyznał, że policjant może posiadać kilka lokali mieszkalnych/domów i może zamieszkiwać w dowolnym z nich, jednak decydującym jest przy ustaleniu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego fakt, czy któryś z domów należących do policjanta usytuowany jest w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Skarżący jest właścicielem dwóch domów. Od 01.07.2019r. postanowił on zamieszkać wraz z rodziną w domu usytuowanym w miejscowości niepobliskiej i z tego tytułu uznał, że posiada uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ I instancji słusznie postąpił odmawiając przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego, ponieważ przyznaje się go, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej policjant lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji.

Przy czym nie jest istotny fakt, w którym z mieszkań lub domów strona zamieszkuje; dla odmowy przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia wystarczy sam fakt posiadania tytułu prawnego do domu znajdującego się w miejscowości pobliskiej.

We wniesionej skardze, skarżący zarzucił decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszenie przepisów prawa mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. naruszenie przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że norma ta, definiując pojęcie miejscowości pobliskiej, nie pozwala kategorycznie na wliczanie do czasu przejazdu również czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant pełni służbę, podczas gdy norma ta wskazuje, że czas przejazdu w miejscowości zamieszkania policjanta nie jest wliczany do czasu przejazdu tylko wtedy, gdy jest to czas przejazdu do najbliższego miejscu zamieszkania przystanku lub przystanku najbliższego miejscu wykonywana obowiązków służbowych.
2. 2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 2 i § 3 K.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (w tym pominięcie przeprowadzenia odpowiednich działań, mających na celu ustalenie faktycznych potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącego oraz faktycznego czasu przejazdu do i z miejsca obecnego zamieszkania), a także poprzez stosowanie domniemań faktycznych wprost sprzecznych z zasadami racjonalnego rozumowania oraz słusznym interesem skarżącego.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł zarzuty niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i niewyjaśnienia kwestii istotnych dla sprawy. Stwierdził, że zadaniem organu I i II instancji było zatem ustalenie, jaki jest faktyczny (a nie rozkładowy) czas przejazdu policjanta z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Odnośnie stanu technicznego poprzednio zajmowanego przez funkcjonariusza domu w B. stwierdził, że skoro organ miał wątpliwości czy to do tego stanu, czy też wielkości mieszkalnej lokalu, powołana przez organ komisja mogła dokonać oględzin, spisując protokół i dokonując dokumentacji fotograficznej. W ten sposób organ mógł obiektywnie ustalić stan techniczny lub wielkość lokalu mieszkalnego.

Stwierdził, że poprzednią i już nieaktualną nazwą przewoźnika posłużył się z przyzwyczajenia. Najistotniejszym jednak uchybieniem organów jest naruszenie przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną interpretacją polegającą na uznaniu, że norma ta, definiując pojęcie miejscowości pobliskiej, nie pozwala kategorycznie na wliczanie do czasu przejazdu również czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant pełni służbę, podczas gdy norma ta wskazuje, że czas przejazdu w miejscowości zamieszkania policjanta nie jest wliczany do czasu przejazdu tylko wtedy, gdy jest to czas przejazdu do najbliższego miejscu zamieszkania przystanku lub przystanku najbliższego miejscu wykonywana obowiązków służbowych. Nie jest to zatem w przepisie zakaz każdorazowego wliczenia do czasu przejazdu wszelkich przejazdów, które odbywają się w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Zakaz dotyczy wliczania tego czasu jedynie w zakresie czasu potrzebnego na dojechanie do przystanku początkowego i dojechanie z przystanku końcowego do miejsca pełnienia służby, jeśli przystanki te znajdują się odpowiednio w obrębie jednej miejscowości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika.

Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.01.2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 dostępne na stronie internetowej: http//www.cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013r., poz. 1170 ze zm.), norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zatem lokal/dom spełnia normy zaludnienia dla czteroosobowej rodziny skarżącego policjanta jeśli jego powierzchnia mieszkalna wynosi co najmniej 28 m2 (4 x 7m2).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że w uchwale z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie powstają wówczas również uprawnienia zastępujące przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, w tym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Natomiast posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego stanowi negatywną przesłankę do przyznania równoważnika. (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Z powyższego wynika, że wniosek policjanta o przyznanie równoważnika może być uwzględniony tylko wówczas, gdy:

1. - nie posiada on żadnego domu/mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej,
2. - posiadany dom/mieszkanie nie spełnia norm powierzchniowych przysługujących funkcjonariuszowi ze względu na jego stan rodzinny i inne okoliczności, ale tylko określone ustawą (np. posiadaną kategorię zaszeregowania, która też ma wpływ na przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia).

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy funkcjonariusz posiada dwa domy: jeden w J., w którym mieszka wraz z rodziną, a co do którego nie ma sporu, że znajduje się on w miejscowości niepobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby tj. do B. oraz dom w B.. Odnośnie jego powierzchni skarżący przyznał, że na każdego członka jego rodziny przypada w nim 8,75 m2, zatem spełnia on normę powierzchniową wynikającą z rozporządzenia.

Zatem zasadnicza dla rozstrzygnięcia sporu pozostaje kwestia, czy dom położony w B. znajduje się w miejscowości pobliskiej czy też niepobliskiej w rozumieniu ustawy.

"Miejscowością pobliską", o której mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, jest zatem miejscowość, z której najkrótszy czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Zdaniem funkcjonariusza jest to miejscowość niepobliska, gdyż czas dojazdu do i ze służby przekracza 2 godziny (szczegółowe przestawienie stanowiska strony zawarł organ II instancji na str. 6-7 zaskarżonej decyzji).

To oświadczenie strony zostało przez organ poddane weryfikacji. W jej wyniku organ w oparciu o stronę e.podróżnik ustalił, że czas przejazdu w obie strony na służbę rozpoczynającą się o godz. 8.00 i kończąca się o 20.00 wynosi 103 minuty w obie strony (bez uwzględnienia czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant pełni służbę i mieszka). Również w przypadku służby w godz. od 20.00 do 8.00 czas przejazdu wynosi 76 minut w obie strony.

Wskazuje to, że organ zasadnie uznał, że funkcjonariusz posiada dom w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, a w takim przypadku nie spełnia przesłanki z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Natomiast fakt, że posiadając prawo do tego domu funkcjonariusz zamieszkuje faktycznie gdzieś indziej, nie ma znaczenia dla sprawy.

Słusznie bowiem zauważył organ, że policjant może posiadać więcej niż jeden dom lub mieszkanie i zamieszkiwać w nich według swego wyboru, ale równoważnik przysługuje mu tylko w wypadku, gdy funkcjonariusz spełnia przesłanki ustawowe, tj. nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiadającego potrzebom jego rodziny, ale określonym nie subiektywnie przez stronę, tylko obiektywnie – normami powierzchniowymi wynikającymi z rozporządzenia. Taki dom funkcjonariusz posiada i znajduje się on w miejscowości pobliskiej, gdyż organ wykazał, że czas dojazdu do służby i powrotu z niej nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Natomiast okoliczność dlaczego policjant wybrał jako miejsce zamieszkania dom położony dalej w stosunku do miejsca służby jest kwestią jego osobistego uznania.

Wydaje się, że charakteru B. jako miejscowości pobliskiej do niedawna nie kwestionował nawet sam skarżący, skoro od 2009r. pobierał zwrot kosztów dojazdu informując, że czas tego przejazdu nie przekracza dwóch godzin. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem przysługuje policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby.

Jeśli zaś funkcjonariusz kwestionował prawidłowość doboru konkretnych przystanków, przyjętych do wyliczenia czasu przejazdu jako punkty początkowy i końcowy przejazdu winien był zarzuty takie wyartykułować i uzasadnić, czego jednak nie uczynił.

Zatem nie zasługiwały zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie faktycznych potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącego (gdyż te określone są normami wynikającymi z rozporządzenia), ani faktycznego czasu przejazdu (jako że ten został ustalony w oparciu o stronę e.podróżnik), a strona nie wykazała, że umieszczone tam dane są nieprawdziwe lub nieaktualne. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ nie przeanalizował faktycznego czasu przejazdu, a nie tylko rozkładowego, które co do zasady winny być tożsame, a co zarzucała strona w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.