Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2021 r., znak 090000/71/627672/2021-RED, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 sierpnia 2020 r. odmawiającą B.K. (dalej jako strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Strona 1 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należności z tytułu wyżej opisanych składek. Decyzją z 21 sierpnia 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia przywołując w podstawie prawnej art. 31zo ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19). Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321 – dalej jako usus), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
ZUS wskazał, że warunkiem zwolnienia było przesłanie deklaracji rozliczeniowych za wskazane wyżej trzy miesiące w terminie 30 czerwca 2020 r. Strona tego obowiązku nie dopełniła, zatem należało odmówić zwolnienia z opłacania składek.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS decyzją z 30 listopada 2020 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję ZUS, przedstawiając tożsame stanowisko.
Decyzja ta została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 246/21. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy kpa. Z brzmienia art. 7 kpa jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek Sąd uznał, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Organ winien wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwać, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Sąd podkreślił, że strona składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjowała postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia; konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie; a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji.
W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił czy strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za te miesiące 2020 r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Organ jedynie wskazał, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. ale już nie wskazał przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę deklaracji za poprzednie miesiące 2020 r., ani też nie poczynił żadnych rozważań co do ewentualnej możliwości czy deklaracje za poprzednie okresy mogły czy nie mogły się "klonować".
Również sentencja decyzji odwoławczej nie pokrywała się z przedmiotem postępowania ujętym w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro bowiem decyzja organu I instancji rozstrzygała sprawę merytorycznie odmawiając stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek to również decyzja odwoławcza w tym przedmiocie winna rozstrzygać, a nie w zakresie umorzenia postępowania. Tym samym zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił także wynikającej z art. 8 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. W żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i argumentów podnoszonych przez stronę czym naruszył podstawową zasadę procesową z art. 11 kpa – realizacji przekonywania, która nakazuje, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał organowi również wzięcie pod uwagę nowelizacji ustawy COVID-19 dokonanej ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Zdaniem Sądu przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie.
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że strona zgłosiła się do ubezpieczeń społecznych od 1 stycznia 2019 r., jako korzystająca z tzw. małego zus. Zgodnie z art. 47 pkt 2g usus osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c.
Zdaniem Prezesa ZUS, na podstawie powyższego przepisu, strona była zobowiązana złożyć w 2020 r. roczną deklarację DRA cz.II 01/2020 oraz deklarację rozliczeniową DRA z styczeń 2020. Strona jednak nie złożyła drugiej z tych deklaracji. Na koncie ZUS strony utworzyła się sklonowana deklaracja za styczeń według podstawy wymiaru składek obowiązującej w 2019 r.
W związku jednak ze zmianą przepisów dotyczącą tzw "małego ZUS plus", strona winna złożyć roczną deklarację DRA cz.II 40/2020 oraz miesięczną deklaracją rozliczeniową DRA za luty 2020 r. Do ustalenia podstawy wymiaru składek brano pod uwagę zarówno przychód, jak i dochód z działalności gospodarczej. Roczną deklarację DRA cz. II 40/2020 strona złożyła dopiero 7 lipca 2020 r. Wcześniej, bo 1 lipca 2020 r. do organu wpłynęły deklaracje za miesiące luty-kwiecień 2020 r. co umożliwiło dalsze procedowanie w przedmiocie zwolnienia za te miesiące. Deklaracja za maj była jednak spóźniona.
W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił:
- - naruszenie art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 w w. z art. 47 ust. 2g usus poprzez błędne przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji za maj 2020 r. mimo, że ta powinna się klonować;
- - naruszenie art. 153 ppsa poprzez niewykonanie obowiązków nałożonych wyrokiem i uniemożliwienie skarżącemu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów.
W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również art. 153 ppsa, zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z p. zm.) wskazał, że zgodnie z art. 30 tej ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w art. 30 cyt. ustawy o NSA określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez Sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (tak NSA w wyroku z 15 stycznia 1998 r., sygn.. akt II SA 1560/97).
Oceniając zatem zaskarżoną decyzję przez pryzmat powołanych wyżej argumentów stwierdzić należy, że organ nie wykonał nałożonych na niego poprzednim wyrokiem obowiązków. Sąd w poprzednim wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał Sąd na obowiązek wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwania, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nadto sąd zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i informowania w jego toku warunkach, zasadach i trybie skorzystania ze zwolnienia, konieczności przedłożenia dokumentów i terminie na ich złożenie. Sąd rozpoznając po raz pierwszy sprawę uchylił decyzję gdyż stwierdził, że organ nie podjął żadnych czynności w postępowaniu, do których był zobowiązany.
Ponownie rozpoznając sprawę organ ograniczył się do uzasadnienia przyczyn, dla których deklaracje się nie klonowały, prawidłowo sporządził sentencję decyzji, jednak nadal nie zastosował przepisów kpa, na które wskazał Sąd. Sposób przeprowadzenia postępowania był zatem taki sam jak za pierwszym razem.
Tymczasem strona nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu. Jeżeli zatem organ miał już w kwietniu 2020 r. informować stronę o niezłożeniu wymaganych deklaracji, a tego nie uczynił i to uchybienie wytknął mu Sąd, to nie może ponownie odmawiać zwolnienia zasłaniając się tym, że termin na złożenie deklaracji upłynął 30 czerwca 2020 r. Owszem, termin ten upłynął, lecz to organ pozostawał bierny wobec braków wniosku o zwolnienie. Organ dostrzegając te braki winien wskazać stronie na konieczność ich uzupełnienia na tyle wcześnie, by strona mogła to uczynić przed upływem terminu na złożenie deklaracji. Jeżeli tego nie uczynił, to nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami kpa. A skoro tak, to strona nie mogła ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z wygenerowania deklaracji przez ZUS w lipcu 2020 r. Organ winien uznać te deklaracje za złożone w terminie i ocenić, czy strona spełnia pozostałe wymogi udzielenia zwolnienia z opłacania składek.
Dodatkowo organ nie rozważył zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy nowelizującej ustawę COVID-19. Miał taką możliwość, ponieważ ponownie rozpatrywał sprawę 30 listopada 2021 r., czyli w dacie, w której przepis ten obowiązywał. W przypadku braku deklaracji, albo gdyby wygenerowane przez organ deklaracje okazały się niewystarczające, organ winien wdrożyć wskazany przepis.
W związku z tym, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.