Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A"" z siedzibą w C. dotyczącego wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa w sklepie ogólnospożywczym "B" w K., ul. [...].
Wydanie powyższych postanowień poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:
Wnioskiem z [...] r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy K. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie ogólnospożywczym "B" przy ul. [...].
Postanowieniem z [...] r.. członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowali przedmiotowy wniosek, gdyż wnioskowany punkt sprzedaży nie spełnia wymogów pod względem usytuowania określonych w Uchwale Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r. zmienionej Uchwałą Nr [...] z [...] r. Podkreślono, że dokonane pomiary dowodzą, iż punkt sprzedaży oddalony jest o 85 mb lub 108 mb od Kościoła, gdyż prowadzą do niego dwie trasy, z tym że głownie użytkowana jest drogą krótszą (85 mb, przez furtę boczną), która nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Gminy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 123 § 1 oraz art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, w skrócie K.p.a.) a także art. 18 ust. 3 i 3a, art. 18 (1) ust. 1 - 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz.473, dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości).
Na powyższe postanowienie M. P. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając Komisji naruszenie art. 12.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z § 2 Załącznika Nr 2 do Uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. przez przyjęcie, że istnieje dojście do Kościoła przez furtę boczną i w związku z tym odległość od sklepu do Kościoła wynosi mniej niż 100 mb, podczas gdy furta ta przez większość czasu jest zamknięta oraz dokonanie pomiaru niezgodnie z zasadami, przez środek parkingu zamiast wzdłuż drogi bezpiecznej dla pieszego zgodnie z zasadami bezpieczeństwa w ruchy drogowym. Nadto Komisja winna brać pod uwagę tylko odległość od sklepu do kościoła mierzoną przez bramę główną.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia [...]r. znak [...], nie uwzględniło argumentacji zażalenia i utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...]r. negatywnie opiniujące wniosek skarżącego.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że spór dotyczy ustaleń faktycznych – pomiaru odległości pomiędzy wejściem do Kościoła a sklepem, a w szczególności trasy jakie mierzono. Przypomniano, że zgodnie z brzmieniem prawa miejscowego punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż w promieniu 100 metrów od wskazanych enumeratywnie obiektów objętych ochroną, w tym, kościołów czyli dystans 100 metrów liczony po prostej od granicy punktu sprzedaży do granicy obiektu chronionego. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego wnioskowany punkt sprzedaży alkoholu nie spełnia określonych warunków usytuowania, bowiem mieści się w promieniu 100 metrów od obiektu objętego ochroną.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze, wnosząc o uchylenie postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Komisji zarzucono wydanie ich z naruszeniem:
- - art. 7 K.p.a. przez dokonanie pomiaru w sposób nie uwzględniający słusznego interesu obywatela i pominięciem wyważenia interesów ogólnego i jednostkowego,
- - art. 10 § 1 w zw. z art. 79 K.p.a. poprzez niepowiadomienie zainteresowanego o terminie dokonania drugich oględzin i uniemożliwienie tym samym wzięcia w nich udziału,
- - art. 7 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez nieustosunkowanie się do wniosku o dokonanie kolejnego pomiaru z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W uzasadnieniu skargi oraz piśmie z dnia [...] r. podkreślono, iż zaistniały spór jest konsekwencją nieprecyzyjnej regulacji ujętej w § 2 załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy K. nr [...]. Komisja winna kierować się wykładnią celowościową a radni posługują się wyłącznie pojęciem "kościół", co oznacza budynek a nie całą nieruchomość kościelną wraz z ogrodzeniem. Nie wiadomo też dlaczego Komisja mierzyła odległość od sklepu do wejścia na teren Kościoła a nie samego budynku i skąd powzięła informacje o stałym otwarciu furty bocznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie w uzasadnieniu podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. 2012 r., poz. 270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z art.18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 Nr 70, poz.473) jest rzeczą bezsporną, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast zgodnie z art.18 ust.3a ustawy zezwolenie organ koncesyjny wydaje po uzyskaniu opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy o których mowa w art.12 ust.1 i 2. Zgodnie z ust. 2 art.12 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Z powyższej regulacji wynikają dwa istotne wnioski: po pierwsze wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a po drugie zakresem przedmiotowym opinii wydawanej przez gminną komisję jest kwestia dotycząca zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulującej to zagadnienie. Należy tym samym podkreślić, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Bowiem do wyłącznej kompetencji gminnej komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wątpliwości interpretacyjnych zapisów uchwały, gdyż są one jednoznaczne. Jeżeli jednak skarżąca uważa zapisy te za niewystarczające lub niejednoznaczne, to jednakże nie mogą być one kwestionowane w toku przedmiotowego postępowania. Uchwała jest prawem miejscowym, podanym do publicznej wiadomości. Należy podkreślić, że Komisja przy literalnym brzmieniem uchwały "Punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż w promieniu 100 m od: obiektów sakralnych, kościołów, kaplic, cmentarzy, stadionów, szkół" dokonała pomiarów odległości w sposób nie odpowiadający literalnej wykładni uchwały. Nie zakreśliła okręgu na szkicu sytuacyjnym, nie wyznaczyła promienia 100 m, a dokonała dwóch pomiarów odległości punktu sprzedaży od budynku Kościoła, trasą przez boczną furtę oraz bramę główną, co miało miejsce z udziałem żony wnioskodawcy i zostało naniesione na szkic znajdujący się w aktach sprawy.
Bezspornie niejasność prawa powoduje rozbieżności interpretacyjne ale nie można zapominać o celach ustawy, jaką jest jak najmniejsza dostępność alkoholu. Takiego przesłania nie widać w dokonanych pomiarach, czego dowodzi treść notatki z dnia [...] r. sporządzonej na okoliczność dokonanych pomiarów i załączony do niej szkic sytuacyjny. Dowodzi on, że Komisja nie kierowała się literalnym brzmieniem uchwały, gdyż dokonywała pomiarów "wzdłuż ciągów komunikacyjnych", a nie linii promienia o długości 100 m, co jest korzystniejszym wariantem dla skarżącego.
Należy podkreślić, że przy takiej metodzie wynik pomiaru 85 i 108 m, w jednym przypadku pozornie nie spełnia warunku z uchwały. Wskazana odległość 108m liczona była w ciągu komunikacyjnym od punktu sprzedaży do wejścia do Kościoła bramą główną. Druga trasa prowadziła przez bramę boczną w ogrodzeniu Kościoła. Jednakże obie (co widać na szkicu) nie stanowią linii prostej – promienia 100 m. Odległość punktu sprzedaży od Kościoła w linii prostej jest znacznie krótsza niż wynikająca z dokonanych pomiarów "w ciągu komunikacyjnym". Jak wynika ze szkicu opartego na wycinku planu sytuacyjnego posadowienie Kościoła nie mówiąc już o jego ogrodzeniu, usytuowane jest w odległości znacznie bliższej niż wskazują dokonane pomiary. Trudno też zgodzić się z argumentacją skarżącego, że odległość winna być liczona do drzwi Kościoła a nie bramy głównej ogrodzenia a nawet samego ogrodzenia, gdyż to w linii prostej tym bardziej skraca odległość między punktem sprzedaży a Kościołem.
Należy pamiętać, że radni przecież w jednym ciągu obiektów chronionych wymienili szkołę, kościół i cmentarz, co wskazuje, że chodziło im o konkretne obiekty zamknięte ogrodzeniem. Zdaniem Sądu orzekającego należy przyjąć, że obiekty chronione winny znajdować się poza kręgiem o promieniu 100 m czyli w odległości dalszej niż 100 m w linii prostej. Stwierdzenie to odnosi się nie tylko do budynku kościoła ale także jego ogrodzenia z bramami umożliwiającymi wejście na jego teren. Tym samym negatywne zaopiniowanie wniosku znajduje swoje uzasadnienie faktyczne i prawne, a przyjęta przez organy interpretacja prawa miejscowego, chociaż nie literalna, wbrew twierdzeniom strony skarżącej uwzględniała interesy przedsiębiorcy i ogółu i w konsekwencji skutkowała wydaniem prawidłowej opinii. Dokonany przez Komisję, korzystny dla skarżącego pomiar odległości punktu sprzedaży od Kościoła nie spełnia bowiem warunków uchwały, gdyż nie został dokonany zgodnie z jej brzmieniem. Należy podkreślić, że przy takim brzmieniu uchwały nawet dokonanie pomiaru było zbędne, wystarczyło bowiem dokonanie wyliczeń na podstawie znajdującego się w aktach szkicu.
Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego wskazanych przez stronę, w szczególności dokonania drugiego pomiaru, bez udziału strony skarżącej. Również okoliczność powzięcia wiedzy o tym czy furta boczna jest rzadko otwarta nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Należy tez podkreślić, że przy takim brzmieniu uchwały mierzenie drogi pomiędzy punktem sprzedaży a Kościołem z uwzględnieniem zasad ruchu drogowego nie znajduje uzasadnienia. Należy podkreślić, że odległości powinny być mierzone wzdłuż osi bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 497/11, w sytuacji gdy uchwała warunek odległości zawiera.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.