Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 26 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 196/20

Uzasadnienie

Rada Miejska w D. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w § 1 odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnego A. B. ze stanowiska dyrektora “B" (dalej “B"). Zgodnie z § 2 uzasadnienie uchwały stanowiło załącznik do uchwały, a w myśl § 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącej Rady Miejskiej, zobowiązując do niezwłocznego przekazania uchwały pracodawcy oraz radnemu. Uchwałę wydano na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.) na wniosek Komisji Prawno-Organizacyjnej.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 25 ust. 2 u.s.g. i odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że przepis ten wprawdzie wprowadza dodatkową ochronę stosunku pracy radnego jednak rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do “rozstania się" z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto ocena postawy radnego powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz osobistych sympatii pozostałych radnych. Organ podał, że uchwała powinna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów przemawiających za określonym rozstrzygnięciem, po wszechstronnej i dokładnej analizie stanu faktycznego i odnosić się do norm powszechnie obowiązujących, czego w sprawie nie dokonano.

Wojewoda przytoczył obszernie poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentując, że załączone do uchwały uzasadnienie nie może być uznane za wszechstronne i rzetelne odniesienie się do złożonego wniosku o rozwiązanie stosunku pracy, gdyż sprowadza się w istocie do bezkrytycznego przyjęcia argumentów przedstawianych przez zainteresowanego w sprawie - radnego - wskazującego, iż wniosek pracodawcy motywowany jest względami politycznymi. Tymczasem przyczynami uzasadniającymi wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy były liczne nieprawidłowości w działaniach dyrektora “B", potwierdzone w toku przeprowadzonego audytu i kontroli, o czym świadczy przedstawiony w sprawie materiał dowodowy.

Wojewoda podkreślił, że zapoznał się z uzasadnieniem uchwały, jak również z materiałami przesłanymi przez stronę tj; z wyciągiem z niezatwierdzonego protokołu Nr [...] z sesji Rady z dnia [...] r. oraz z dołączonymi zapisami audio - z posiedzenia Komisjo Prawno – Organizacyjnej z dnia [...] r., w trakcie której odbyła się dyskusja nad projektem uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz z zapisem audio sesji Rady Miejskiej z dnia [...] r., a także z wnioskiem Zarządu Województwa [...]. Ten Zarząd złożył bowiem wniosek o rozwiązanie umowy z radnym i we wniosku przedstawionym Radzie Miejskiej wskazano na okoliczności nie związane z wykonywaniem mandatu radnego, przedstawiając między innymi następujące zarzuty: naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, naruszenia przepisu art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nienależytej staranności oraz braku nadzoru nad m.in. nad sporządzaniem umów i aneksów oraz dokumentów postępowania o udzielenie postępowania publicznego, nienależytej staranności oraz braku nadzoru nad sporządzaniem dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W ocenie organu powyższe zarzuty nie mają związku ze sprawowaniem i wykonywaniem mandatu, a dotyczą nieprawidłowości w sposobie świadczenia pracy. Ponadto w toku postępowania, radny złożył wyjaśnienia, ale nie odnosił się do przedstawionych przez pracodawcę powodów rozwiązania stosunku pracy, ale do przyczyn natury proceduralnej, formalnej i politycznej.

Jednocześnie zdaniem organu nadzoru postępowania tego nie prowadzono z zapewnieniem równego udziału zarówno pracownika jak i pracodawcy, gdyż pracodawca nie został zaproszony na posiedzenie komisji, sesję Rady Miasta w D. oraz nie otrzymał żadnego pisma dotyczącego konieczności przekazania dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów.

W ocenie organu z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, że powodem odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym są "niedające się usunąć wątpliwości co do faktycznych powodów zamiaru rozwiązania stosunku pracy, nadto nie można pominąć istotnych uchybień formalnych przesłanej Uchwały Zarządu".

Zdaniem Wojewody Rada nie wykazała na czym polega związek pomiędzy zdarzeniami stanowiącymi podstawę rozwiązania stosunku pracy z radnym a wykonywaniem przez Dyrektora “B" mandatu radnego, ani że nie zgadza się z zarzutami pracodawcy. Wskazano, że Rada poddała analizie prawnej uchwałę Zarządu Województwa [...] - do czego nie była uprawniona. Zastrzeżenia strony wzbudziły działania (brak działań) związane ze stwierdzonymi w trakcie kontroli i audytu uchybieniami. Niemniej jednak Rada nie wystąpiła o żadne wyjaśnienia czy dokumenty na potwierdzenie tych okoliczności. W ocenie organu nadzoru nie wiadomo, czy strona uznała powody wniosku za niewystarczające, niezasadne czy nieprawdziwe albo też pozorne. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta odmówiła w ten sposób pracodawcy prawa do oceny pracy zatrudnionego pracownika, a kwestie tych zarzutów powinien ostatecznie rozstrzygnąć sąd pracy.

Organ w konkluzji podał, że Rada nie ustaliła czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym były zdarzenia (okoliczności) mające związek lub nie z wykonywaniem mandatu radnego. Dopiero takie przesądzenie mogłoby pozwolić radzie na pełne uzasadnienie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W ocenie organu brak takiego uzasadnienia nie pozwolił na pełną ocenę przesłanek jakimi kierowała się rada podejmując ocenianą uchwałę. Działanie takie, w świetle brzmienia przepisów ustawy i powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, zostało uznane za istotne naruszenie prawa, co zgodnie z treścią przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Gmina D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez arbitralne i dowolne, przyjęcie z góry założonej tezy o naruszeniu przez Radę Miejską art. 25 ust. 2 u.s.g.;
2. 2. naruszenie art. 80 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i w konsekwencji art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną ocenę, iż strona skarżąca bezpodstawnie i niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogów z art. 25 ust. 2 u.s.g., skarżąca nie zapewniła równego udziału pracodawcy i radnego przy procedowaniu projektu uchwały;
3. 3. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, że uprawdopodobnienie tezy o braku możliwości wykluczenia, iż za zamiarem pracodawcy rozwiązania stosunku pracy stoją przyczyny związane z działalnością pracownika jako radnego, nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy wydania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W uzasadnieniu strona skarżąca opisując przebieg postępowania wskazała, że Wojewoda arbitralnie założył naruszenie przez Radę prawa, zanim zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie. Dowodem tego miało być między innymi to, że Zarząd w dniu [...] r. złożył do Wojewody pismo związane z podjętą uchwałą, a o wszczętym postępowaniu nadzorczym zawiadomiono Radę pismem z dnia [...] r. Wobec tego organ naruszył art. 7, art. 77 § 2 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.

Dalej Strona wskazała, że radny jest dyrektorem “B". W dniu [...] r. do Rady Miejskiej wpłynął wniosek w sprawie wyrażenia przez Radę zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora. Argumentacja dotyczyła przede wszystkim zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1843), nadto wskazano na ukaranie dyrektora (radnego) mandatem przez Państwową Inspekcję Pracy, wyniku Audytu - oceny kontroli zarządzonej oraz wspomniano o skargach związków zawodowych. Do wniosku załączono kserokopię wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] r., wnioski z audytu oraz kserokopię uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wystąpienia do Rady o wyrażanie zgody na odwołanie radnego ze powyższego stanowiska.

Natomiast radny w piśmie z dnia [...] r. zarzucił przede wszystkim przedstawienie niepełnej, wybiórczej dokumentacji przez organ i wskazał, że planowane rozwiązanie stosunku pracy jest spowodowane działalnością polityczną, jako radnego z ramienia partii [...]. Zatem zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Skarżąca stwierdziła, że dokumentem stanowiącym podstawę do żądania wyrażenia zgody przez Radę Miejską na rozwiązanie stosunku pracy z radnym była Uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. Tymczasem przedmiotowa uchwała została dostarczona bez załączników oraz bez uzasadnienia. Jak wynika z treści § 1 ust. 2 uchwały Zarządu, załącznikiem do niej powinien być projekt uchwały Zarządu Województwa [...] ws. odwołania radnego ze stanowiska dyrektora “B". Dokument stanowiący podstawę do rozpoczęcia procedowania nad uchwałą przez Radę Miejską został złożony niekompletny, zatem Rada nie była w stanie zweryfikować spójności pomiędzy uchwałą Zarządu a treścią złożonego wniosku o wyrażenie zgody.

W ocenie Strony kolejnym uchybieniem był brak uzasadnienia do uchwały Zarządu. Motywy jakimi kierował się Zarząd Województwa [...] przy podejmowaniu decyzji o skierowaniu do Rady Miejskiej wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym znalazły się w piśmie przewodnim podpisanym przez Marszałka i Wicemarszałka Województwa, zatem nie stanowią części Uchwały Zarządu. Tymczasem w § 2 uchwały Zarządu powierzono jej wykonanie Marszałkowi Województwa tj. podjęcie czynności czysto wykonawczych takich jak przesłanie uehwały do Rady Miejskiej. Tymczasem wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi oświadczenie woli Zarządu Województwa, zatem uzasadnienie wniosku (jako integralna część oświadczenia woli) również powinno zostać sporządzone przez Zarząd Województwa jako organ wykonawczy.

Jednocześnie w samej uchwale Zarządu wskazano jako podstawę prawną jego działania art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019r. poz. 512 ze zm., dalej u.s.w.) stanowiący, że Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Skoro zatem Zarząd Województwa uznany jest za wyłącznie właściwy do dokonania czynności, jaką jest skierowanie do Rady Miejskiej wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to czynność ta nie może być powierzona w zakresie sporządzenia uzasadnienia Marszałkowi.

Zatem wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinien być uzasadniony przez umocowany organ, jednakże uchwała nie zawierała takiego uzasadnienia. Wobec tego jako nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zdaniem strony skarżącej nie była ona umocowana do oceny zasadności zarzutów skierowanych w stosunku do radnego przez jego pracodawcę i uzasadnienie uchwały nie zawierało takiej oceny. Wobec tego bezzasadny jest zarzut, iż Rada nie zajęła stanowiska czy zgadza się z zarzutami pracodawcy lub że zajęła stanowisko przeciwne. Odwołała się do wybranego w skardze orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentując, że jej rola jest ograniczona do oceny czy za podanymi przez pracodawcę przyczynami nie stoją inne (ukryte) przyczyny związane z wykonywaniem mandatu.

Zatem na pracodawcy ciąży obowiązek przedstawienia materiału dowodowego na tyle przekonującego aby stwierdzić, że faktycznie przyczyny zamierzonego rozwiązania stosunku pracy nie mają nic wspólnego z wykonywanie przez pracownika mandatu radnego. Rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach rozwiązania stosunku pracy (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 193/13). Bowiem w interesie pracodawcy leży przedłożenie pełnej dokumentacji dotyczącej przyczyn zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Zdaniem strony skarżącej dokonała ona oceny całości okoliczności towarzyszących zamiarowi rozwiązania stosunku pracy z radnym, co znalazło wyraz w szczegółowym uzasadnieniu uchwały, gdzie wprost wyspecyfikowano przyczyny dla których odmówiono zgody. Zarzuty wobec opozycyjnego radnego nie dotyczą sytuacji oczywistych i jednoznacznych (np. nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy). Materia z prawa zamówień publicznych jest skomplikowana i Rada w żaden sposób nie jest ani uprawniona ani nie posiada odpowiednich narzędzi aby weryfikować podane we wniosku o wyrażanie zgody okoliczności. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek orzeczenia organu uprawnionego do rozstrzygania we wzmiankowanych sprawach. Zarząd Województwa jedynie poinformował o zamiarze skierowania zawiadomienia o możliwym naruszeniu prawa zamówień publicznych do Rzecznika Finansów Publicznych.

W ocenie strony skarżącej, Zarząd wybiórczo przekazał materiały stanowiące podstawę do złożenia wniosku o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada w uzasadnieniu uchwały wskazała, że organ nie przedstawił wyjaśnień złożonych przez radnego w toku postępowania kontrolnego, nie podano również czy złożył jakiekolwiek zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych. W spisie załączników do pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. (przekazującego wniosek o wyrażenie zgody) wykreślono protokół z kontroli nr [...]. Radzie nie zostały również przedstawione wzmiankowane przez Zarząd skargi związków zawodowych czy też materiały świadczące o naruszeniu praw pracowniczy. Zarząd nie przekazał żadnych materiałów świadczących czy we wcześniejszym okresie dochodziło do nieprawidłowości, czy też przed rokiem 2019r. zwracano uwagę radnemu (dyrektorowi “B") na uchybienia. Kontrola dotyczyła tylko części działalności “B", a zakres dotacji został oceniony pozytywnie.

Także nie wiadomo, w jakim zakresie kontrola dotyczyła zamówień publicznych biorąc pod uwagę ich całość. Nie przedstawiono materiałów świadczących o naruszeniu praw pracowniczych i w skargach związków zawodowych dominowała działalność polityczna.

Strona skarżąca wskazała, że udzielając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym musiałaby uzasadnić swoje stanowisko i wykazać radnemu, że przyczyny podane przez prawodawcę nie budzą wątpliwości pod kątem braku związku z działalnością radnego. Biorąc pod uwagę sygnalizowaną wyżej materię zarzutów pracodawcy i jednocześnie przekazaną dokumentację jak i brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia potwierdzającego zarzuty Rada uznała, że zachodzą na tyle uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych przyczyn zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym, że nie jest możliwe wyrażenie zgody, a w konsekwencji spowodowało to podjęcie uchwały odmownej. Organ nie wykazał, że przyczyną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym nie jest jego działalność jako radnego rady miejskiej.

Strona skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, w których podkreślano zasadność odmowy wyrażenia zgody w wypadku uprawdopodobnienia czy też braku możliwości wykluczenia, iż za zamiarem rozwiązania stosunku pracy stoją przyczyny związane z działalnością pracownika jako radnego. Wskazano, że stan faktyczny sprawy jest podobny do opisanego w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 847/16. Radny jest dyrektorem “B" od [...] r. i do Rady Miejskiej nie docierały żadne informacje co do niewłaściwego sprawowania tej funkcji przez radnego. Jednocześnie organ nie przedstawił żadnych materiałów świadczących jakoby we wcześniejszym okresie dochodziło do nieprawidłowości, czy też przed rokiem 2019 r. zwracano uwagę radnemu na uchybienia. Zarzuty stawiane radnemu będącemu w opozycji przez pracodawcę pojawiły się niedługo po dacie wyboru nowego Zarządu ([...] r.).

Strona skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie kwestionowanej przez organ uchwały zawiera dokładne ustalenie stanu faktycznego jak i wyszczególnienie przyczyn, dla których Rada odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie jest zatem zasadny zarzut jakoby uzasadnienie nie pozwalało ustalić przyczyn odmowy wyrażenia zgody. Zatem wbrew twierdzeniom organu uzasadnienie uchwały odpowiada wymogom z art. 25 ust. 2 u.s.g. Strona skarżąca udzielając zgody byłaby zobowiązana wykazać, że zamiar pracodawcy rozwiązania stosunku pracy nie ma nic wspólnego z wykonywaniem mandatu radnego. Konieczne jest zatem badanie wszelkich okoliczności sprawy a nie tylko, jak sądzi organ opieranie się wyłącznie na stanowisku pracodawcy.

Strona skarżąca uznała za bezzasadny zarzut, że postępowanie toczyło z naruszeniem równego udziału pracownika czy też pracodawcy. Wskazała, że procedowanie projektu uchwały nie jest stricte postępowaniem administracyjnym. Rada Miejska przyjęła wniosek Zarządu, zwróciła się do radnego o wyjaśnienia, termin posiedzenia Komisji Prawno-Organizacyjnej na którym rozpatrywany był projekt zaskarżonej uchwały był udostępniony publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w D.. Wobec tego każdy zainteresowany mógł dowiedzieć się o terminie posiedzenia komisji i aktywnie w nim uczestniczyć, podobnie jak w trakcie obrad Rady Miejskiej. Na posiedzenie Komisji nie wystosowywano zaproszeń do żadnej ze stron, radny pojawił się na posiedzeniu komisji z własnej inicjatywy (radny nie jest członkiem komisji). Na sesji Rady Miejskiej zabrał głos pełnomocnik Zarządu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Zarząd nie mógł przedstawić swoich argumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu wszczęcia postępowania nadzorczego jedynie w oparciu o materiały doręczone przez Zarząd Województwa organ wskazał, że na etapie wszczęcia postępowania nadzorczego organ nadzoru nie zawsze posiada pewności co do stwierdzanych naruszeń. Zdaniem organu rozstrzygnięcie nadzorcze - będące właściwym przedmiotem niniejszej kontroli sądowej - zostało wydane w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane w dniu [...] r. (przy czym termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał z dniem [...] r.). Zasadniczą podstawą do przyjęcia ustaleń faktycznych i prowadzonych w zawiadomieniu rozważań prawnych były okoliczności wynikające z uzasadnienia do kwestionowanej uchwały.

W ocenie organu nadzoru uchwała i uzasadnienie stanowiły wystarczające podstawy do sformułowania zarzutów naruszenia prawa i wszczęcia postępowania nadzorczego oraz zasygnalizowania Gminie o nieprawidłowościach uchwały.

Organ uznał za bezzasadny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 80 K.p.a. i art. 25 u.s.g., gdyż nie można uznać, że projekt uchwały Zarządu Województwa [...] ws. odwołania radnego ze stanowiska dyrektora “B" w K. (któryt nie korzysta ze statusu dokumentu i jego treść nie jest jeszcze uchwalona) stanowi niezbędny element dokumentacji będącej podstawą dla Rady do obradowania nad wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy, a przede wszystkim, że treści wynikające z takiego projektu mogą służyć za osnowę dla weryfikacji prawdziwości, czy wiarygodności jakiekolwiek innego dokumentu.

Odnosząc się do zarzutu braku stosownego uzasadnienia do uchwały Zarządu organ wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stwierdzono, że zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonuje (...), marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2; Tym samym zarząd zatrudnia i zwalnia kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych, a czynności z zakresu prawa pracy wykonuje marszałek. Wskazał, że Rada nie może zastępować sądu pracy w weryfikacji i ocenie zasadności wypowiedzenia umowy o pracę, niemniej jednak nie może ona zupełnie pomijać w swej ocenie stanowiska pracodawcy i ignorować w swym uzasadnieniu przyczyny, które on wskazuje jako kluczowe dla rozwiązania stosunku pracy z radnym.

W przedmiotowej sprawie zaś doszło do zaburzenia równowagi w ocenie racji pracodawcy i racji pracownika. Rada w sposób nieusprawiedliwiony skupiła swą uwagę jedynie na argumentacji przedstawionej przez pracownika, dyskredytując jednocześnie argumentację pracodawcy. Zdaniem organu jako stronnicze należy uznać stanowisko, że nie zawiera uzasadnienia uchwała Zarządu z dnia [...] r. (dołączona do pisma z [...] r.) w sprawie wystąpienia o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska oraz że projekt uchwały, na który powołuje się Zarząd w § 1 ust. 2 uchwały, nie został dołączony do wniosku z [...] r.

W ocenie organu Rada nie zapoznała się z całą dokumentacją przedłożoną przez pracodawcę. Ponadto pracodawca nie został zaproszony na posiedzenie i sesję Rady i nie otrzymał żadnego pisma dotyczącego przekazania dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów. Ponadto brak skarg na radnego w okresie 2007-2019 nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 568), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów nadzoru.

Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę analizy prawnej dokonanej przez organ nadzoru stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wynikająca z tego przepisu ochrona pracownika radnego ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu przez radnego, to rada odmawia rozwiązania tego stosunku. Jednakże pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy takiej zgody zostały pozostawione swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 625/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBONSA). Nie ulega wątpliwości, że uchwała wyrażająca zgodę albo odmawiająca jej udzielenia powinna być odpowiednio uzasadniona i opierać się na wnikliwym przeanalizowaniu okoliczności i ich ocenie w świetle nie tylko gwarancji sprawowania mandatu radnego, ale także poszanowania reguł prawa pracy i ogólnie przyjętych zasad i wartości porządku prawnego.

Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 oraz z a dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, NZS 2010, nr 6, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07).

Zauważyć także należy, że rada nie powinna odmawiać udzielenia zgody w sytuacji, gdy są przyczyny przemawiające za rozwiązaniem stosunku pracy określone w K.p. Wprawdzie kwestie związane ze stosowaniem przepisów prawa pracy należą do kognicji sądu pracy, jednakże rada nie powinna niejako zmuszać pracodawcę do zatrudnienia radnego, wobec którego istnieją podstawy do rozwiązania stosunku pracy. Obowiązkiem pracodawcy jednakże jest rzetelne wykazanie, że istnieją konkretne, faktyczne podstawy do rozwiązania stosunku pracy, bowiem rada nie może w tym zakresie sama poszukiwać istnienia takich przyczyn i ich uzasadnienia.

Z akt sprawy wynika, że do skarżącej wpłynęło pismo podpisane przez Marszałka Województwa [...] oraz Wicemarszałka o wyrażenie zgody na odwołanie radnego, w którym uzasadniono wniosek wskazując na stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia przepisom Prawo zamówień publicznych oraz wiążącym się z tym naruszeniom ustawy z dnia 27 września 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 869), ukaranie mandatem w wysokości 1000 zł przez Państwową Inspekcję Pracy w związku z niewłaściwą wypłatą wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Wskazano również na załączone wnioski z audytu dotyczące oceny systemu kontroli zarządczej oraz na brak odpowiedniej współpracy z organizacjami związkowymi. Do wniosku załączono również kopię uchwały nr [...] z dnia [...] roku Zarządu Województwa [...] w sprawie wystąpienia do Rady Miejskiej w D. o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora “B", kopię wystąpienia pokontrolnego nr [...] z dnia [...] r. z oraz kopię wniosków z audytu.

Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, powołane przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie zostały w żaden sposób ani udokumentowane, ani udowodnione. We wniosku odniesiono się do nieprawidłowości, bez jednoznacznego ich konkretnego wskazania. Powołana wyżej uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie żądania wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym została dostarczona Radzie bez załączników oraz bez uzasadnienia. Jednocześnie zgodnie § 1 ust. 2 uchwały Zarządu załącznikiem do niej powinien być projekt uchwały Zarządu Województwa [...] ws. odwołania radnego ze stanowiska dyrektora “B".

Należy więc podzielić zarzuty skargi, że przedstawiona dokumentacja była niekompletna, a Rada nie była w stanie zweryfikować spójności pomiędzy uchwałą Zarządu a treścią złożonego wniosku o wyrażenie zgody. Brak uzasadnienia do uchwały Zarządu nie pozwolił w ogóle, a co dopiero rzetelnie i jednoznacznie, ocenić przyczyn, którymi kierował się pracodawca. Nie jest bowiem zaprezentowaniem stanowiska Zarządu wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, który jest podpisany przez Marszałka i Wicemarszałka Województwa, i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w treści skargi dotycząca roli jaką pełni oświadczenie woli Zarządu jako organu kolegialnego, które wymaga stosownej uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.w.) i czynność ta nie może być powierzona w zakresie sporządzenia uzasadnienia tylko Marszałkowi Województwa. Wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku z radnym powinien być podjęty przez organ umocowany do jego złożenia zgodnie z zasadami zawartymi w art. 31 u.s.w. (w formie uchwały), a nie przez osobę, której powierzono wykonanie uchwały.

Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia przez organ art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że Rada bezpodstawnie i niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zdaniem tut. Sądu Skarżąca wbrew twierdzeniom organu nadzoru dokonała należytej oceny przyczyn uzasadniających - zdaniem pracodawcy - rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały. Jak wspomniano wyżej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano na stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia, ukaranie mandatem, załączono wnioski z audytu i oceniając tak sformułowane zarzuty Skarżąca w kwestionowanej przez organ uchwale odniosła się do nich wskazując, że nie dotyczą sytuacji oczywistych i jednoznacznych, lecz przede wszystkim spraw z zakresu naruszeń ustawy dot. zamówieniach publicznych, a brak jest jakiegokolwiek orzeczenia organu uprawnionego do rozstrzygania tej materii (np Rzecznika Finansów Publicznych), potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych lub we wnioskach z audytu.

Nadto zaznaczyła Skarżąca, że nie przedstawiono Radzie również wyjaśnień złożonych przez radnego w toku postępowania kontrolnego, nie podano czy złożył on zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych. Zauważyć także należy, że wystąpienie pokontrolne jedynie w części zamówień publicznych było ocenione negatywnie, natomiast ocena w zakresie kontroli wybranych dotacji celowych była pozytywna. Ponadto nie przedstawiono powołanych przez Zarząd we wniosku skarg związków zawodowych, potwierdzających rzekomy zarzut braku odpowiedniej współpracy ze stroną społeczną. Tymczasem Rada Miejska w uchwale podała, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Zdaniem tut. Sądu to nie Rada Miejska miała obowiązek wykazywania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jeśli bowiem faktycznie takie podstawy występowały, to nierzetelność pracownika pracodawca powinien wykazać poprzez złożenie dokumentacji, której brakowało w analizowanej sprawie. Tymczasem Rada przedstawiła obszernie stanowisko radnego odnoszące się do zarzutów skierowanych przez pracodawcę i analizę przyczyn przez niego podanych; zasadnie uznała, że w sprawie nie wykazano rzeczywistej przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy w oparciu o nieudokumentowane twierdzenia.

Zatem w tak przedstawionym materiale dowodowym zasadnie skonstatowała, że w sprawie występuje pozorność podstaw; wniosek o wyrażenie zgody i brak dokumentacji oraz argumenty powołane przez pracodawcę nie wystarczają do przyjęcia tezy, że zamiar rozwiązania stosunku pracy nie jest w żaden sposób związany z wykonywaniem przez radnego mandatu. Nie dające się usunąć wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów pracodawcy są wystarczające do odmowy wyrażenia zgody.

Powtórzyć należy, że uzasadnienie uchwały skarżącej Rady zawiera dokładne omówienie stanu faktycznego i wskazanie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Rada nie może prowadzić postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania.

Należy także zgodzić się ze stroną skarżącą, że postępowanie zostało przeprowadzone z zapewnieniem zasady równego udziału pracodawcy i pracownika. Jak wspomniano, termin posiedzenia Komisji Prawno-Organizacyjnej na którym rozpatrywany był projekt zaskarżonej uchwały był powszechnie udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w D., każdy zainteresowany mógł dowiedzieć się o terminie posiedzenia komisji i aktywnie w nim uczestniczyć, podobnie jak w trakcie obrad Rady Miejskiej. Na posiedzenie Komisji nie wystosowywano zaproszeń do żadnej ze stron, a radny pojawił się na posiedzeniu komisji z własnej inicjatywy. Nadto na sesji Rady Miejskiej zabrał głos pełnomocnik Zarządu. Dokumentacja z posiedzenia komisji i sesji rady miejskiej znajdują się w aktach postępowania nadzorczego.

Wobec tego jak wynika z powyższych rozważań Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej co do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Nadto naruszono art. 91 ust. 1 u.s.g. Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał bowiem, że kwestionowana przez niego uchwała Rady pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd postanowił uchylić zaskarżony akt nadzoru.

1. - ---------------------- 8