Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: organ) po rozpatrzeniu odwołania L.S. (dalej: strona, skarżący) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w D. z [...] r. nr [...], orzekającą o zwrocie pomocy finansowej udzielonej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej K.p.a.), art. 94 ust. 1a i ust. 2, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 161 ze zm.), § 3a ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm., dalej: rozp. MSWiA).
Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji w D. przyznał skarżącemu pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 8.940,00 zł.
Pismem z 22 lipca 2002 r. skierowanym do Referatu Finansów Komendy Miejskiej Policji w K., na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, Komendant Miejski w K. umorzył w całości udzieloną skarżącemu na podstawie decyzji nr [...] pomoc finansową. (k. 14 akt administracyjnych).
Rozkazem Personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w D. z [...] r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 października 2013 r.
Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] r. sygn. akt [...] skarżący został uznany za winnego popełnienia zarzucanych mu w akcie oskarżenia czynów tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, popełnionych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej (art. 228 § 3 k.k.). W związku z powyższym został on wykreślony z ewidencji świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Komendant Miejski Policji w D. pismem z 19 września 2019 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Następnie decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Miejski Policji w D. zobowiązał stronę do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 14.928,00 zł, przyjmując, jako stawkę pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, stawkę obowiązującą w 2019 r., tj. na dzień uprawomocnienia się wyroku Sądu, w wysokości 4.976,00 zł, z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pomoc finansowa udzielona na zakup lokalu mieszkalnego podlega bezwzględnemu zwrotowi w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, tj. skazania osoby prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej (...).
W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, podnosząc naruszenie art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz przepisów prawa procesowego, poprzez żądanie zwrotu pomocy finansowej w sytuacji gdy: została ona umorzona, a w dacie udzielenia pomocy finansowej nie obowiązywał art. 94 ust. 1a ustawy o Policji.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, argumentując, że jego brzmienie jest jednoznaczne i wskazuje, że obowiązek zwrotu pomocy finansowej wiąże się z prawomocnym wyrokiem sądu skazującym za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Organ wyjaśnił też, że zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozp. MSWiA w § 5 ust. 1 pkt 3. Przepis ten stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji.
Do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej (tj. w dniu 19.06.1998 r. - 3 normy) oraz stawkę tej pomocy w wysokości 4.976,00 zł obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu, tj. 9 kwietnia 2019 r. - uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem organu, przytoczone akty prawne mają zastosowanie w sprawie skarżącego, gdyż jednoznacznie określają, w jakim przypadku pomoc finansowa podlega zwrotowi, i nie zawierają odstępstw od zasady żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej. Organ przyznał, że obowiązek zwrotu pomocy finansowej w sytuacji prawomocnego skazania za przestępstwa wymienione w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji został wprowadzony do porządku prawnego nowelizacją ustawy w dniu 20 września 2006 r. Jednakże ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych w ustawie z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw ani w rozporządzeniu MSWiA zmieniającym rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów z 31 października 2008 r. Oznacza to zdaniem organu, że adresatami normy prawnej zawartej w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji są wszyscy funkcjonariusze Policji, którym udzielona została pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Odnosząc się do zarzutów procesowych organ stwierdził, że stronie bez przeszkód został udostępniony materiał dowodowy, o czym świadczy protokół zapoznania z aktami z 10 października 2019 r., strona została prawidłowo pouczona w zawiadomieniu z 19 września 2019 r., że przed wydaniem decyzji przysługuje jej możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań. Natomiast określenie terminu składania żądań oraz przeglądania dokumentów związane jest z koniecznością określenia czasu, w jakim organ oczekuje na stanowisko strony w prowadzonym postępowaniu.
W skardze do sądu administracyjnego strona działając przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1a ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 3 rozp. MSWiA poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, podczas gdy udzielona pomoc finansowa została umorzona 22 lipca 2002 r. wobec czego jej zwrot pozostaje niemożliwy, a nadto zarówno w okresie przyznania pomocy finansowej, jak i jej umorzenia wskazane przepisy nie istniały, obowiązek zwrotu udzielonej pomocy finansowej obejmował enumeratywnie wskazane w ustawie przypadki nieobejmujące aktualnego uregulowania wyrażonego w art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji, a brak jest przepisów intertemporalnych regulujących wskazaną kwestię;
- 2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, polegające na naruszeniu przez organy orzekające, obowiązku ustalenia mocy wiążącej przepisów prawa (tj. ustawy o Policji) obowiązujących w dniu wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit - zakazu retroakcji, zakazującego podmiotowi interpretującemu wykładni norm prowadzącej do uznania, iż odnoszą się one do zdarzeń sprzed ich wejścia w życie;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przez to nieodniesienia się do tejże kwestii, w szczególności pominięcie pisma z dn. 22 lipca 2002 r. informującego stronę o umorzeniu udzielonej pomocy finansowej w całości, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz wydania zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej powoływana jako P.p.s.a. Stan faktyczny pomiędzy stronami nie jest sporny i został opisany we wstępnej części uzasadnienia.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji nakazującej byłemu funkcjonariuszowi Policji zwrot pomocy finansowej otrzymanej na zakup lokalu mieszkalnego, przy czym skarżący kwestionuje zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, który nie obowiązywał w dacie przyznania mu pomocy finansowej oraz podnosi, że pomoc finansowa została mu umorzona.
Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę żądania zwrotu wypłaconej pomocy stanowi art. 94 ust. 1a ustawy z o Policji.
Zgodnie z powołanym przepisem, osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 (tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość – przyp. Sądu).
Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego na podstawie art. 1 pkt 26 ustawy z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 158, poz. 1122) i wszedł w życie 20 września 2006 r. Znowelizowana ustawa o Policji ani rozporządzenie MSWiA zmieniające rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów z 31 października 2008 r. nie zawierały przepisów przejściowych dotyczących omawianej zmiany.
Słusznie wskazał organ, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że art. 94 ust. 1a ustawy o Policji ma zastosowanie do spraw, w których decyzja administracyjna o przyznaniu pomocy finansowej została wydana przed wprowadzeniem nowelizacji, nawet jeśli do prawomocnego skazania wyrokiem sądu doszło po wejściu w życie nowelizacji. (Por. np. wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r. sygn.. akt I OSK 216/17). Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, do której nie odniósł się organ ani w zaskarżonych decyzjach, ani w odpowiedzi na skargę jest okoliczność umorzenia przyznanej pomocy finansowej pismem z 22 lipca 2002 r. skierowanym do referatu Finansów Komendy Miejskiej Policji w K.. Z pisma tego wynika, że umorzenie nastąpiło na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. (k. 14 akt administracyjnych).
Zatem rozstrzygnąć należy jakie skutki prawne ma umorzenie skarżącemu pomocy finansowej, pismem z 22 lipca 2002 r. w odniesieniu do przywołanego wyżej art. 94 ust. 1a ustawy o Policji.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04), wyjaśnił, że: "ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej.
Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji."
Wyrok ten odnieść należy do udzielonej skarżącemu pomocy finansowej udzielonej na mocy art. 94 ustawy o Policji. Zatem skoro omawiane świadczenie finansowe ma charakter administracyjny, to wyjaśnić trzeba, czy rzeczywiście doszło do umorzenia tego świadczenia i jakie skutki prawne wywołuje umorzenie świadczenia.
Kwestia ta została pominięta w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Sąd nie jest uprawniony do zastąpienia organów w tym zakresie.
Zauważyć należy, że stosownie do art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.
Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.
W ocenie Sądu orzekającego kontrolowana decyzja jest wadliwa, gdyż pomija podnoszony zarzut umorzenia świadczenia, zatem nie wypełnia w pełni dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i jako taka nie poddaje się kontroli sądowej
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3600 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia i wskazania, bacząc aby nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.