Uzasadnienie
Uchwałą z [...] r. Nr [...] Rada Powiatu W. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu W. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania przyznanych dotacji.
W treści uchwały Rada Powiatu W. wprowadziła m.in. zapisy § 9 z których wynika, że dotacja zostaje wstrzymana w przypadku:
"1) nie złożenia informacji, o której mowa w § 5 pkt 1) i pkt) 4 – do czasu złożenia informacji;
- 2) nie złożenia rozliczenia, o którym mowa w § 5 pkt 2) lub 3) – do czasu złożenia rozliczenia;
- 3) złożenia informacji, o której mowa w § 5, niezgodnej ze stanem faktycznym;
- 4) odmowy udostępnienia dokumentacji, o której mowa w § 4 ust. 3;
- 5) stwierdzenia niezgodności dokumentacji, o której mowa w § 4 ust. 3 lub § 5 pkt 5), ze stanem faktycznym – do czasu wyjaśnienia niezgodności".
Pismem z [...] r. "A" S.A. wezwało Radę Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia niezgodnych z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty zapisów § 9 uchwały Rady Powiatu.
Przewodniczący Rady Powiatu przekazał pismo do rozpatrzenia Zarządowi Powiatu W. Zarząd po rozpatrzeniu pisma podpisanego przez Wiceprezesa Zarządu Spółki uznał, że wezwanie nie spełnia wymogu określonego w art. 33 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm.). Wobec tego zwrócił się o przesłanie aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego celem ustalenia osób uprawnionych do reprezentowania "A" S.A. z siedzibą w P. Pismem z [...] r. Spółka uzupełniła braki przedmiotowego wezwania, jednakże zgodność tych odpisów z oryginałem nie została poświadczona notarialnie, co w konsekwencji spowodowało, że dokumentacja nadal nie spełniała wymogów przypisanych prawem. Postępowanie dotyczące wezwania do usunięcia prawa, jak zaznaczył organ, mogło być wszczęte dopiero [...] r. wtedy to Spółka uzupełniła dokumenty nadesłane wcześniej.
Według organu termin do odpowiedzi na wezwanie upływał [...] r., niemniej jednak, już [...] r. pismem z [...] r. "A" S.A. w P. wniosło skargę na uchwałę Nr [...] zarzucając Radzie Powiatu W. naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
Ponadto w skardze tej, skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy § 9, bowiem zapis ten jest niezgodny z ustawą o systemie oświaty oraz wykracza poza zakres delegacji wskazanej w ustawie. Ustawa ta nie przewiduje w żaden sposób możliwości wstrzymania dotacji.
W odpowiedzi na te zarzuty organ wniósł o odrzucenie skargi, bądź o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze stwierdził, że zapis § 9 uchwały podjętej przez Radę Powiatu W. w swojej treści nie zawiera przesłanek do odmowy udzielenia dotacji. W opinii organu forma wstrzymania dotacji jest jedynie narzędziem dyscyplinującym podmiot dotowany do wywiązania się z zapisów zawartych w tej uchwale, zatem wstrzymanie dotacji przez powiat nie jest w żadnej mierze formą odmowy udzielenia dotacji. § 4 ust. 3 tej uchwały zobowiązuje organ prowadzący, który otrzymuje dotację, do informowania Powiatu W. o zmianach mających wpływ na wysokość dotacji oraz o zmianie danych, o których mowa w załączniku nr 1 do uchwały. Ma bowiem na uwadze zapis art. 90 ust. 3d mówiący, że "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki".
Organ podkreślił, że dane zawarte w tym załączniku mają zasadniczy wpływ na bieżące wydatki szkoły lub placówki. Ponadto organ stwierdził, że wstrzymanie dotacji jako narzędzie dyscyplinującego podmiot dotowany ma charakter chwilowy, a jego zastosowania nie należy interpretować jako chęć pozbawienia dotacji.
Na koniec podkreślił, że przedmiotowa uchwała była szczegółowo badana w trybie nadzoru przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K., które nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do § 9 uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:
Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu W. dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania przyznanych dotacji jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Skarga wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui genesis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewidziano także, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, co wynika z art. 88 ust. 1 tej ustawy. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona.
Skoro przedmiot zaskarżenia należy do właściwości sądu, należało zbadać pozostałe przesłanki dopuszczalności wniesionej skargi.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła [...] r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jednakże wezwanie stało się skuteczne dopiero po uzupełnieniu jego braków czyli [...] r. Organ miał czas do udzielenia odpowiedzi do [...] r. jednakże skarżąca Spółka pismem z [...] r. złożyła skargę do tutejszego Sądu. Tym samym został zachowany termin do dokonania tej czynności procesowej, bowiem skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, natomiast w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 ust. 2 p.p.s.a.) w przypadku gdy organ nie udzielił odpowiedzi.
W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej.
Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania art. 28 ani art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwana dalej p.p.s.a.). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma bowiem charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 203 r., II SA 2637/02, LEX, nr 80699).
Naruszenie takiego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisow prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy o systemie oświaty, aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącym bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu W. Z uwagi na regulację art. 87, oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu oznacza, że podmiot wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, ale, że ten interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych.
Przeprowadzona w tym kontekście analiza prowadzi do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie "A" S.A. nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi na uchwałę z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu W. dla niepublicznych szkól i palcówek oświatowych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania przyznanych dotacji. W skardze bowiem strona skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Interesu tego nie sposób także wywieść z akt przesłanych przez organ, jak i z materiału dołączonego do skargi.
W dniu rozprawy 9 marca 2011 r. Sąd wezwał stronę skarżącą do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, w którym wykaże swój interes prawny w sprawie. Po zamknięciu rozprawy Sąd wyznaczył datę ogłoszenia wyroku na dzień 21 marca 2011 r.
Termin do złożenia wymaganego oświadczenia minął [...] r., natomiast wymagane oświadczenie zostało przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach już po wydaniu orzeczenia.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, co oznacza że przyjmuje się domniemanie, iż nieobecność prawidłowo zawiadomionej strony na rozprawie należy uznać za równoznaczną z wnioskiem o rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność. Podkreślenia wymaga, że taka nieobecność stron lub ich pełnomocników nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.). Wynika z tego, że choć strona nie stawiła się na rozprawie to miała prawa i obowiązki takie jak strona będąca na niej. W związku z tym, Sąd domniemywał, że strona została poinformowana o terminie złożenia oświadczenia w dniu rozprawy, tj. 9 marca 2011 r.
Skoro zatem ustawodawca uzależnia skuteczne wniesienie skargi na akt organu powiatu od wykazania istnienia interesu prawnego oraz jego naruszenia podjęciem zaskarżonego aktu – to nie może budzić wątpliwości, iż treść wniesionej skargi oraz niedoręczenie wymaganego przez Sąd oświadczenia do czasu rozprawy nie spełnia opisanych przesłanek i w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.