Uzasadnienie
Na skutek złożenia przez T. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" (zwanego dalej Skarżącym lub Przedsiębiorcą) wniosku [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (w dalszej części uzasadnienia określany także mianem Organu) wydał postanowienie z [...] r., nr [, ldz. [...], mocą którego utrzymał w mocy zaskarżone, wydane przez siebie postanowienie z [...] r., nr [...], ldz. [...]. W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym Prezes Wyższego Urzędu Górniczego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji. Podstawą prawną ostatecznego postanowienia Organu był art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829), zwanej dalej u.s.d.g.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Skarżący, działając na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. zwrócił się do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego o – jak to określił - dokonanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów dotyczących danin publicznych określonych przez art. 140 Prawa geologicznego i górniczego, a w szczególności:
- 1) czy wykonywanie wykopów budowlanych, prowadzone na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz w sposób i w określonych tą decyzją granicach,
- 2) czy usuwanie surowców mineralnych znajdujących się w granicach przestrzeni wyznaczonej takim pozwoleniem (kruszywo, surowce ilaste, ich mieszanki, masy ziemne)
- - jest wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji, a w konsekwencji czy podlega opłacie podwyższonej w rozumieniu art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze, zwanej dalej p.g.g.
W odpowiedzi na to pismo, Organ odmówił wszczęcia postępowania. W jego przekonaniu wniosek Przedsiębiorcy nie mieścił się w obszarze regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 u.s.d.g., ponieważ w sposób oczywisty wykraczał poza dopuszczalny zakres interpretacji jako instytucji uregulowanej we wspomnianym akcie prawnym. Nie mogąc zaś przekazać wniosku właściwemu organowi, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a.
Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Skarżący, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił on nieostatecznemu postanowieniu Organu podjęcie go z rażącym naruszeniem zasad wypowiedzianych w art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 61a oraz art. 10 ust. 1 u.s,d.g. Ponadto, Przedsiębiorca argumentował, że opłata podwyższona jest daniną publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870), zwanej dalej u.f.p. i jego zdaniem, organem właściwym do wydania decyzji jest Prezes Wyższego Urzędu Górniczego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i – w konsekwencji – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stało się tak, ponieważ uznał się on za niewłaściwy do rozpoznania sprawy (wniosku o interpretację) o takiej treści, jaka została sformułowana w skierowanym do niego piśmie. Jak podkreślił Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, wniosek o wydanie interpretacji, w rzeczywistości nie dotyczył opłaty podwyższonej. Stało się tak, ponieważ z jego treści wynika, że strona oczekuje odpowiedzi na pytanie, czy opisane przez nią czynności stanowią wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Dopiero bowiem stwierdzenie przez właściwy organ prowadzenia działalności bez wymaganej koncesji, stanowi podstawę do nałożenia na sprawcę opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 p.g.g. Podkreślił on również generalny, a nie indywidualny charakter złożonego wniosku uniemożliwiający wydanie interpretacji.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Z treści wniosku złożonego przez Przedsiębiorcę nie sposób jednak ustalić, jakiej inwestycji dotyczy to pismo. Przy tak ogólnym sformułowaniu wniosku, ze wskazaniem wyłącznie jako przykładów budowy galerii handlowej, drogi publicznej, tunelu, rurociągu, należy stwierdzić, że jest to wniosek o charakterze generalnym. Taki wniosek nie dotyczy indywidualnej sprawy przedsiębiorcy.
Odwołując się zaś do argumentu, że opłata podwyższona nakładana na podstawie p.g.g. jest daniną publiczną i – w związku z tym – interpretacja przepisów prawa dokonywana w tym zakresie powinna być dokonana w oparciu o art. 10 u.s.d.g., Organ wyartykułował to, że polski ustawodawca ustala nazwy poszczególnych dochodów publicznych nie zawsze zgodnie z ich konstrukcją. Dotyczy to w szczególności podatków, opłat i kar. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, odwołując się do poglądów przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego oraz prawa podatkowego podkreślił, że opłata podwyższona za wydobycie kopalin nie może być utożsamiana z danina publiczną, ponieważ pełni ona przede wszystkim funkcję represyjną oraz – częściowo – prewencyjną.
Jednocześnie, nie każde świadczenie publicznoprawne jest daniną, a za daniny nie są uważane świadczenia, którego podstawowym celem jest karanie lub prewencja, np. sankcje podatkowe. Z kolei, nawiązując do przepisów Prawa geologicznego i górniczego, Organ podkreślił, iż w ustawie tej ustawodawca wyraźnie rozdzielił opłatę eksploatacyjną od opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 pgg. W ten sposób prawodawca wyartykułował brak tożsamości obydwu tych świadczeń.
Zdaniem Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego opłata podwyższona nie jest opłatą w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p, gdyż brak jej cechy ekwiwalentności. Nie stanowi ona wynagrodzenia za zgodę na wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, jest natomiast sankcją dodatkową wymierzaną przez organ administracji publicznej w procedurze określonej przepisami k.p.a. Z tych powodów, przez wzgląd na niemożność uznania opłaty podwyższonej za daninę publiczną, wątpliwości co do treści przepisów determinujących jej kształt nie mogą być wyjaśniane w oparciu o art. 10 u.s.d.g. W przekonaniu Organu okoliczności te, rozpatrywane w płaszczyźnie procesowej oznaczają, że postępowanie w sprawie wydania interpretacji nie może zostać wszczęte z braku właściwego organu oraz braku określenia indywidualnej sprawy.
Jednocześnie, Organ uznając się za niewłaściwy w sprawie, na podstawie danych zawartych w podaniu nie był w stanie ustalić organu właściwego i zwrócił podanie podmiotowi, które je wniósł. Wszystko to, w przekonaniu Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego ponownie rozstrzygającego w sprawie potwierdziło trafność jego stanowiska wyrażonego w nieostatecznym postanowieniu i przesądziło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.
To ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W swojej skardze Przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] r., a także o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów wedle przepisanych norm. Uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o przepisy prawa materialnego powołał się on na art. 10 u.s.g. oraz na art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Jak wskazał Przedsiębiorca, art. 10 u.s.g. jako przedmiot interpretacji określa "daniny publiczne" oraz "składki na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne". W myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. daninami publicznymi są zaś podatki, opłaty, składki, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.
W przekonaniu Skarżącego, w tym kontekście nie ma wątpliwości co do tego, że opłata podwyższona za wydobycie kopalin jest danina publiczną, a – co za tym idzie – jego wątpliwości co do tej należności powinny być rozwiane w trybie art. 10 u.s.g. Ponadto, podkreślił on, że przesłanką obciążenia danego przedsiębiorcy opłatą podwyższoną jest wykazanie, że prowadzi on działalność bez wymaganej koncesji, w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 140 p.g.g. organ administracji musi podjąć określoną tym przepisem decyzję, a jego żądanie dokonania interpretacji przepisu prawa w istocie zmierza do ustalenia, czy wykonanie robót budowlanych opisanych we wniosku pociąga za sobą sankcję z art. 140 p.g.g. Dlatego, zdaniem Przedsiębiorcy, Organ utrzymując swoją wcześniejszą decyzję w mocy rażąco naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadę prawny materialnej (art. 7 oraz 77 k.p.a.) oraz powołane wcześniej przepisy u.s.g. oraz p.g.g.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi oraz o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Jednocześnie, powtórzył on całą dotychczas prezentowaną argumentację, a dodatkowo powołał art. 10a ust. 2 u.s.g. jako przepis świadczący o tym, że ustawodawca rozróżnia daniny publiczne od sankcji. W jego przekonaniu, opłata podwyższona nakładana na podstawie art. 140 p.g.g. niewątpliwie stanowi zaś sankcję finansową.
Organ podkreślił ponadto, że w zakresie zastosowania art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie mieści się zapytanie przedsiębiorcy, które nie dotyczy w rzeczywistości opłaty podwyższonej, lecz stwierdzenia, czy określone zachowanie stanowi wydobywanie kopaliny bez koncesji. Opłata podwyższona jest bowiem do takiego zachowania wtórna - obowiązek naliczenia opłaty podwyższonej nigdy nie powstanie, jeżeli przedsiębiorca będzie prowadził działalność zgodnie z prawem. Odmienny charakter ma natomiast opłata eksploatacyjna. Ponadto, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego zwrócił uwagę na odrębność systemu opłat i sankcji ukształtowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) oraz w p.g.g. W jego przekonaniu, opłata podwyższona ma na celu administracyjne ukaranie podmiotu, który z takiego czynu uzyskuje korzyść, prowadzi działalność bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych oraz nie wnosi opłaty eksploatacyjnej.
Z tego powodu, opłata podwyższona powinna być klasyfikowana jako inny dochód budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, należny na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W przedmiotowej sprawie, dla rozstrzygnięcia sporu zaistniałego pomiędzy Skarżącym oraz Organem istotne jest ustalenie zakresu interpretacji wydawanych na podstawie art. 10 u.s.g. W art. 10 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowi się, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Tym samym, wyłącznie konkretne problemy związane z daninami publicznymi oraz składkami na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne mogą być przedmiotem wspomnianych, pisemnych interpretacji.
Jak wynika z treści wniosku o interpretację, Skarżący postawił w istocie dwa pytania. Na pierwszy plan wysuwa się kwestia oceny, czy opisana przez niego działalność jest wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji. Konsekwencją tego problemu jest zaś pytanie o to, czy podlega ona opłacie podwyższonej w rozumieniu art. 140 ust. 1 p.g.g? Niewątpliwie, przez wzgląd na treść wcześniej już powoływanego art. 10 ust. 1 u.s.g. pytanie o to, czy określona aktywność podejmowana przez wnioskodawcę może być uznana za wydobywanie kopaliny, nie mieści się w materii objętej zakresem wspomnianego przepisu. Spoglądając na zaistniały problem w sposób możliwie korzystny dla Przedsiębiorcy, zważywszy na to że obydwa przedstawione zagadnienia są ze sobą ściśle związane, opisany przez Skarżącego stan faktyczny można jednak potraktować jak o swoisty stan faktyczny opłaty podwyższonej i dzięki temu, poddać tę należność dalszej ocenie nakierowanej na badanie jej daninowego charakteru i – w konsekwencji - stosowania art. 10 u.s.g.
Pojęcie daniny publicznej, do którego odwołano się w art. 10 u.s.g. nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym. W tej sytuacji, kierując się zasadami wykładni przepisów należałoby odwołać się do rozumienia tego terminu funkcjonującego w języku potocznym (powszechnym). Ponieważ jednak określenie "danina publiczna" jest pojęciem specyficznym, definiowanym w treści u.f.p., ale oddziałującym również na rozumienie tego określenia w innych aktach prawnych, a nawet determinującym jego treść w języku potocznym, zasadne jest posiłkowanie się rozumieniem daniny publicznej ukształtowanym w przepisach wspomnianego aktu prawnego. W art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. do danin publicznych wyraźnie zaliczono zaś: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.
W tym kontekście należy postawić pytanie o to, czy opłata podwyższona jest opłatą, a – co za tym idzie – czy jest ona daniną publiczną mogącą być przedmiotem wniosku o interpretację. Podobieństwo nazwy istniejące pomiędzy określeniem "opłata", a terminem "opłata podwyższona" mogłoby to sugerować. Trzeba jednak wziąć pod uwagę i to, że przestrzeganie przepisów prawa publicznego przez adresatów jego norm często jest zapewniane poprzez kształtowanie sankcji administracyjnych (podatkowych). Ich celem nie jest represja, a prewencja – swoim oddziaływaniem mają one skłaniać podmiot administrowany do przestrzegania prawa – poddania się treści ustawy, w której nakłada się na nich pewne powinności. Tego rodzaju sankcje przybierają różnego rodzaju postać. Niekiedy są one wprost nazywane karami (np. karami porządkowymi, czy karami za urządzanie gier hazardowych). Mogą one jednak być kształtowane także w inny sposób, np. opłaty podwyższonej za przejazd, wyższej stawki odsetek za zwłokę, czy dodatkowego zobowiązania podatkowego, które obok "normalnego" zobowiązania musi być ustalone przez organ podatkowy.
W przekonaniu Sądu, w tej właśnie kategorii pojęciowej należy lokować opłaty podwyższone. Inaczej niż w przypadku danin, ich istotą nie jest bowiem to, że stanowią instrument partycypowania przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego w przysporzeniach, czy w wartości substancji majątkowej będącej punktem odniesienia podatku. Nie sposób także zakwalifikować opłaty podwyższonej jako opłaty za wykonywanie określonych czynności przez administrację. Danina (w szczególności podatek, czy opłata) jest kształtowana w ten sposób, aby nie zniechęcać podmiotu zobowiązanego z jej tytułu do realizacji zachowania, którego konsekwencją jest ta powinność. Uprawniony podmiot publiczny, pobierając należna mu daninę partycypuje bowiem w korzyściach gospodarczych innych osób. Chodzi więc o to, aby – poprzez wysokość daniny – nie zniechęcić ich do podejmowania zachowań rodzących obowiązek daninowy.
Inaczej jest w przypadku sankcji administracyjnych. W tej sytuacji celem sankcji przybierającej taką lub inną postać (niekiedy nawet podwyższonego podatku lub podwyższonej opłaty) jest właśnie "odstraszenie" adresata normy prawnej od podejmowania zachowania skutkującego sankcją. Jeżeli zaś, mimo to, zrealizuje on zachowanie mające swoją sankcyjną konsekwencję, podmiot publiczny nakłada sankcję (albo egzekwuje sankcję, której wysokość jest bezpośrednio kształtowana w przepisach). Czyni on to jednak nie dlatego, aby uzyskać dochód, ale aby w przyszłości zniechęcić adresata normy prawnej od podejmowania niepożądanych zachowań. Uzyskanie dochodu publicznego w następstwie nałożenia sankcji następuje natomiast niejako "przy okazji" – nie jest zasadniczą przyczyną stosowania tej instytucji.
W przekonaniu Sądu, przez wzgląd na swoją wysokość oraz zasady nakładania taki właśnie charakter mają opłaty podwyższone kształtowane w art. 140 p.g.g. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 133 - 140 p.g.g. operuje trojakimi rodzajami opłat, spośród których tylko część jest daniną publiczną. Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na określona działalność wnosi opłatę, niewątpliwie będącą daniną publiczną (por. art. 133 – 137 u.g.g.). Jeżeli jednak jego zachowanie polega na rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, przedsiębiorca podlega opłacie dodatkowej, niezależnej niezależna od pozostałych opłat regulowanych w u.g.g. (por. art. 139 u.g.g.). Z kolei, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej (art. 140 u.g.g.).
Sensem opłaty podwyższonej niewątpliwie jest zniechęcanie do niezgodnej z prawem eksploatacji kopalin. Jej niewątpliwe podobieństwo do danin publicznych przejawia się brakiem dobrowolności wszystkich tych świadczeń. Zarówno sankcje, jak i daniny mają bowiem przymusowy charakter. Zasadnicza różnica, skutkująca niemożnością utożsamiania ze sobą sankcji (w szczególności opłaty podwyższonej) oraz daniny publicznej (m.in. podatku, opłaty, czy cła) opiera się natomiast na kryterium fiskalnym. Daniny publiczne pełnią funkcję fiskalną – służą dostarczaniu dochodu dla finansów publicznych, natomiast istotą sankcji administracyjnych jest prewencja, a – jak już wcześniej wspomniano – dochód publiczny uzyskiwany w następstwie ich nałożenia realizowany jest niejako "przy okazji", jako swoisty "uboczny skutek" sankcji. Stąd za daninę publiczną uznać należy nałożony normą prawa publicznego obowiązek świadczenia pieniężnego niemającego charakteru sankcji (I. Mirek, Daniny publiczne w prawie niemieckim, Warszawa 1999, s. 30, por. także K. Machalica – Drozdek, Stosunek prawny zobowiązania celno – podatkowego w obrocie towarowym z zagranicą, Warszawa 2015, s. 32).
W tej sytuacji, zaskarżone ostateczne postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego jawi się jako zgodne z prawem. Rozstrzygnięciu temu nie sposób przypisać ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też obrazy regulacji procesowej – w szczególności przepisów k.p.a. wskazanych w skardze. Słusznie więc Organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji.
Z tego względu skarga na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego została oddalona. Stało się tak na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – ze zm.). Organ w swojej odpowiedzi na skargę wnosił o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Sąd nie znalazł jednak podstaw faktycznych i prawnych dla takiego rozstrzygnięcia.