Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – kpa), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy J. G., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji tegoż organu z [...] r. nr [...] w zakresie terminu wykonania wynikającego z niej nakazu ujętego w pkt 1.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] r. organ przeprowadził kontrolę w zakresie oceny stanu sanitarnego w obiekcie "A" w T., w którym działalność gospodarczą prowadzi J. G. (skarżący), a która wykazała nieprawidłowości ujęte w protokole nr [...]. Skarżący do protokołu nie wniósł zastrzeżeń.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, decyzją z [...] r. organ, działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, dalej ustawa, ustawa o zapobieganiu), § 18 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650, dalej załącznik), § 3 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. nr 75, poz.405, dalej rozporządzenie), nakazał przedsiębiorcy w terminie do [...] r.: zapewnić wodę bieżącą ciepłą i zimną w pomieszczeniu do przechowywania i przygotowania zwłok do pochówku, w pomieszczeniu do przechowywania sprzętu porządkowego i przechowywania skrzyń do transportu zwłok oraz pomieszczeniu socjalnym pracowników, poprzez naprawę instalacji wodnej doprowadzającej wodę do budynku oraz zamontowanie podgrzewaczy wody (pkt 1) oraz doprowadzić do należytego stanu sanitarnego ściany i sufity we wszystkich pomieszczeniach, poprzez odmalowanie ich powierzchni (pkt 2). Decyzja stała się prawomocna, gdyż nie została zaskarżona.
Nakaz organu z pkt 2 został wykonany w terminie, natomiast z pkt 2 nie, co potwierdziła kontrola sprawdzająca z [...] r. (protokół nr [...]). [...] r. organ wystosował do przedsiębiorcy upomnienie. Pismami z [...] r. oraz z [...] r. przedsiębiorca wystąpił do organu o zmianę terminu wykonania nakazu wynikającego z pkt 2 decyzji. Organ dwukrotnie rozpatrzył wniosek pozytywnie wskazując nowy termin wykonania nakazu. W decyzji z [...] r. na dzień [...] r. a w decyzji z [...] r. na [...] r. Kolejny wniosek o przedłużenie terminu wykonania nakazu do [...] r. wpłynął do organu [...] r.
Decyzją z [...] r., wydaną m.in. na podstawie art. 104, art. 155 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, odmówił kolejnej zmiany terminu wykonania nakazu ujętego w pkt 1 decyzji z [...] r. zmienionego decyzją z [...] r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie 4 przesłanek, tj.: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych, które w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie. Nie można bowiem uznać za ważny interes strony faktu, ze zarządca/administrator obiektu od [...] r. nie wykonał naprawy instalacji wodnej doprowadzającej wodę do budynku, w którym skarżący prowadzi działalność. W kolejnym wniosku skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które wpłynęły na niedotrzymanie terminu. Powtórzył argumenty z poprzednich wniosków, co wskazuje na brak podjęcia odpowiednich i wystarczających działań, aby wykonać nakaz wynikający z decyzji.
Po zapoznaniu się z aktami postępowania, skarżący wyjaśnił, że aktualnie wszystkie czynności związane z obsługą zwłok odbywają się u zleceniodawcy, co potwierdzają okazane faktury. Zwłoki przewożone są jedynie do chłodni dla celów ceremonii pogrzebowej po przygotowaniu ich u zleceniodawcy za pełna odpłatnością. Do chwili obecnej nie ustalona jest właściwość podmiotu zobowiązanego do naprawy przyłączy, czy spółdzielnia "B" czy "C", a nadto niezbędna jest zgoda właścicieli nieruchomości. Skarżący nie posiada legitymacji do wejścia w tej sprawie na drogę sądową.
Od decyzji skarżący wniósł odwołanie, do którego zawodowy pełnomocnik załączył dodatkowe wyjaśnienia akcentujące niemożność wykonania przez skarżącego nakazu z racji braku tytułu własności do lokalu.
Zaskarżoną decyzją z [...] r. organ odmówił wyznaczenia kolejnego terminu wykonania nakazu, podkreślając, że kwestionowanie obowiązku nałożonego decyzja na tym etapie postepowania jest spóźnione, a stan faktyczny nie uległ zmianie. Dodatkowo przedsiębiorca nie wykazał, ze czyni jakiekolwiek starania w celu naprawy instalacji. Nie przedstawił żadnych pism kierowanych do osób czy instytucji mających jego zdaniem wpływ na zrealizowanie naprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedsiębiorca zarzucił organowi naruszenie prawa procesowego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym przeprowadzenia dowodu z faktur na okoliczność korzystania z usługi innego "D" oraz pominiecie zamontowania przez skarżącego w dniu [...] r. w pomieszczeniu socjalnym pracowników zlewu mobilnego z podgrzewaczem, co potwierdza faktura nr [...]) i zdjęcia posadowienia zlewu mobilnego w pomieszczeniu socjalnym. Wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż sprawa jest bezprzedmiotowa ewentualne umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę ŚWIS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że wskazywana zmiana stanu faktycznego nastąpiła po odebraniu zaskarżonej decyzji czyli zakończeniu postepowania. Nadto zamontowanie zlewu mobilnego nie jest wykonaniem nakazu ze wskazanej decyzji, co potwierdzają wskazane wyroki NSA.
Na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przedsiębiorca dla potrzeb zlewu mobilnego kupuje pojemniki (5 l) z wodą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa, orzeka po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie akt. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie była decyzja ŚWIS z [...]r., utrzymująca w mocy decyzję PPIS z [...] r., o niewyrażeniu zgody na zmianę, na podstawie art. 155 kpa, terminu wykonania obowiązku nałożonego w punkcie 1 tegoż organu z [...] r.
Tryb zmiany lub uchylenia decyzji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 155 kpa i zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zauważyć jednakże należy, że uchylenie i zmiana decyzji administracyjnej, na podstawie art. 155 kpa może mieć miejsce wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego luzu możliwe jest uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które może doprowadzić do uchylenie lub zmiany decyzji (por. m. in wyrok NSA w Warszawie z 24.04.2012 r., sygn. akt II OSK 188/11, LEX nr 1251871).
Nie budzi wątpliwości kwestia, że mająca być zmieniona decyzja nakładająca szereg obowiązków na stronę skarżącą jest decyzją, z której strona "nabyła prawo", to mimo, że została wydane na podstawie art. 27 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj., Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.), to zasadnie organ uznał, że dwukrotne wydłużenie terminu wykonania nakazu wynikającego z wydanej decyzji z [...] r. było działaniem w i uzasadnionym interesem strony.
W świetle tego przepisu w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1 art. 27). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2 art. 27).
Wykładnia powyższych przepisów nie pozostawia żadnych wątpliwości, że tego rodzaju decyzje mają charakter związany. W razie stwierdzenia opisanych w nich naruszeń organy inspekcji sanitarnej zobligowane są do wydanie decyzji z art. 27 ustawy. jednakże termin zakreślony decyzją może ulec zmianie, jeżeli naruszenie nie powoduje skutków wskazanych w ust.
- 2. Chodzi o to aby termin wykonania nakazu był realny lub z uzasadnionej przyczyny, niezależnej niezawinionej przez zobowiązanego mógł zostać zmieniony.
W niniejszej sprawie organ, działając w oparciu o art. 155 kpa dwukrotnie na wniosek przedsiębiorcy przedłużył termin wykonania nakazu z pkt 1 decyzji (decyzja z [...] r. i decyzja z [...]r., natomiast kolejny wniosek z [...] r. rozpatrzył negatywnie. Uznał bowiem, że strona nie wykazała nadzwyczajnych przyczyn niemożności wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ani też nie wykazała żadnych podjętych działań w celu jego wykonania.
Przedsiębiorca w odwołaniu od niekorzystnej dla niego decyzji nie podważył ustaleń organu, który uznał, że przedstawione faktury nie pozostają w związku z nałożonym nakazem a zamontowanie zlewu mobilnego nastąpiło na etapie wniesienia skargi i stanowi realizacji nakazy w postaci naprawy przyłącza dostawy bieżącej wody ciepłej i zimnej dla pracowników w pomieszczeniu socjalnym. Dalszemu przedłużaniu terminu sprzeciwia się interes społeczny. W kolejnym wniosku strona podniosła te same argumenty, co we wniosku z [...] r., i [...] r. i dodatkowo nie wskazała żadnych czynności, które podjęła w celu wykonania nakazu, który obejmuje doprowadzenie bieżącej wody nie tylko do pomieszczenia do przygotowywania i przechowywania zwłok ale także do pomieszczenia przechowywania sprzętu porządkowego i pomieszczeń socjalnych. Obowiązki w tym zakresie wynikają bezpośrednio z wskazanych w decyzji przepisów. Organ wykazał, że wymagania sanitarno-higieniczne domu pogrzebowego, prowadzonego przez skarżącego wskazane w pkt 1 decyzji nie zostały spełnione.
Wskazać należy, że organy obu instancji, w istocie orzekały w tożsamym stanie faktycznym i prawnym oraz zgodnie z żądaniem strony (przedłużenie terminu).
Jako niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ administracji publicznej dokonuje oceny na żądanie strony możliwości zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa w oderwaniu od właściwej treści żądania. Obowiązkiem organu jest ustalić jednoznacznie zakres zmiany, o który wnosi strona i orzec wyłącznie co do tego przedmiotu, co w niniejszej sprawie miało miejsce i skarżący nie neguje tego faktu. Skarżący wnosił wyłącznie o zmianę terminu do [...] r., gołosłownie wskazując na konieczność wykonywania prac ziemnych, doprowadzeniem nowych rur, koniecznością negocjacji z właścicielami budynku. Jako działania naprawcze wskazał jedynie czasowe ograniczenie w działalności w zakresie przygotowania ciał do pochówku (ubieranie, kosmetyka), które zlecił podwykonawcy lub korzysta z kaplic przedpogrzebowych innej firmy dla przygotowania zwłok do pochówku.
W tej sytuacji, gdy żądanie strony nie uległo modyfikacji, organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i na tej podstawie stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nie doszło do wykonania nakazu doprowadzenia bieżącej, czystej wody do zakładu pracy w zakreślonym terminie i dalsze jego przedłużanie nie znajduje uzasadnienia wobec braku interesu społecznego a nawet pozostając w sprzeczności z nim. Organ odwoławczy nie dokonał także zmiany decyzji w żądanym zakresie w trybie autokontroli. Uznał bowiem, że zakup mobilnej umywalki nie stanowi realizacji nakazu zapewnienia w zakładzie bieżącej wody dla potrzeb pracowników, czego wymagają przepisy BHP (por. wyrok NSA z 20.06.2007 r. II OSK 914/06; z 30.06.2016 r., II OSK 2651/14).
Inną kwestią jest zmiana wnioskowanej decyzji z [...] r. w zakresie nakazu z pkt 1, o którą skarżący nie wnosił, będąc reprezentowanym przez zawodowego pełnomocnika. Kwestionowanie możliwości wykonania nakazu przez przedsiębiorcę na etapie odwołania od decyzji odmawiającej przedłużenia wnioskowanego terminu wykonania nakazu nie mogło odnieść oczekiwanego skutku.
Niemożność taką należy wykazać na etapie wniosku o zmianę decyzji z [...] r., czego skarżący nie uczynił.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł, jak sentencji wyroku.