Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z 23 grudnia 2021 r. nr SKO.L/41.6/213/2021/17568/KCz, po rozpatrzeniu odwołania E. H. (dalej: strona, skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (dalej: MOPR, organ) z 4 listopada 2021 r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego.
W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570).
Z akt administracyjnych wynika, że 15 września 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
We wniosku oraz złożonym oświadczeniu strona wskazała, że na podstawie umowy najmu zajmuje lokal mieszkalny o pow. 45,38 m2; prowadzi 5-osobowe gospodarstwo domowe; dochód członków tego gospodarstwa osiągnięty w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosi: 5.435 zł; dochód miesięczny wynosi 1.811,67 zł; dochód po przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 362,33 zł miesięcznie; łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny za miesiąc poprzedzający dzień złożenia wniosku wynosi 944,38 zł; strona posiada samochód osobowy Dodge Caravan, rok produkcji 2003, o wartości szacunkowej 9.000 zł.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji decyzją z 4 listopada 2021 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona spełniła wymogi formalne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego powierzchnia normatywna odpowiada wymogom przewidzianym dla 5-osobowego gospodarstwa domowego, a wysokość dochodów strony kwalifikuje gospodarstwo domowe do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy.
Jednakże w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz postępowania administracyjnego stwierdzono, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wskazującym, że strona jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W ocenie organu dysproporcja ta występuje w związku z posiadaniem samochodu osobowego. Organ stwierdził, że samochód nie jest niezbędny rodzinie a jego posiadanie wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów, więc bez uszczerbku dla gospodarstwa domowego może być sprzedany. W związku z powyższym organ odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego.
W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała, że samo posiadanie samochodu przez rodzinę nie jest wystarczającą podstawą do twierdzenia, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu przy wykorzystaniu własnych środków. Strona podniosła, że posiadanie samochodu pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa domowego, z uwagi na możliwość robienia dużych zakupów i korzystania z promocji. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawiła porównanie cen promocyjnych produktów zakupywanych w dużych ilościach w różnych sklepach. Wyjaśniła również, że takie zakupy pozwalają na obniżenie wydatków. Ponadto, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności - mąż strony od 8 października 2021 r. pracuje w C. i do pracy dojeżdża samochodem, z uwagi na brak bezpośredniego dojazdu środkami komunikacji publicznej.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść zastosowanych przepisów prawa i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2133), albowiem w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W rozpoznawanej sprawie dysproporcja ta polega na tym, że skarżąca posiada samochód, który nie jest niezbędny i może zostać spieniężony a uzyskane środki w pierwszej kolejności winny być wykorzystywane na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym potrzeb w zakresie utrzymania mieszkania.
SKO podkreśliło, że świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz osób o niskich lub żadnych dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal mieszkalny. Zatem dodatek mieszkaniowy przeznaczony jest dla osób niezamożnych (będących w niedostatku), często pozostających bez pracy lub innego stałego źródła utrzymania, które przy wykorzystaniu własnych możliwość finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych do jakich niewątpliwie należy utrzymanie zajmowanego mieszkania.
SKO wskazało, że z analizy budżetu domowego wynika, że rodzina wydatkuje kwotę 1.925,96zł. (w tym energia elektryczna, gaz, telefon, Internet, środki czystości, wyżywienie, miesięcznie utrzymanie samochodu, czynsz). Rodzina posiada samochód marki Dodge Caravan, rok produkcji 2003, nabyty w 2017 r. o wartości szacunkowej 9.000 zł. Z oświadczenia strony wynika, że samochód generuje koszty w wysokości: 634 zł - ubezpieczenie, zakup paliwa - 200 zł i przegląd samochodu 150 zł. Strona oświadczyła, że samochód służy do celów rodzinnych, robienia większych zakupów dla 5-osobowej rodziny, odwiedzin u rodziny zamieszkałej w M. Wskazano, że mąż strony pracuje na terenie gminy P. a dzieci uczęszczają do szkól i przedszkola w miejscu zamieszkania. SKO podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że obecnie korzystanie z dobrze rozwiniętej w obrębie aglomeracji komunikacji publicznej jest tańsze niż przemieszczanie się samochodem. Ponadto w rodzinie nie ma osób niepełnosprawnych, dla których posiadanie samochodu byłby niezbędne i konieczne.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art.7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że główny argument kilkakrotnie przytaczany przez dyrektora MOPS dot. rażącej dysproporcji między deklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym, jest argumentem krótkowzrocznym i krzywdzącym. Porada sprzedaży samochodu jest zasugerowaniem, że powinna tak prowadzić gospodarstwo domowe, by funkcjonować na zasadzie posiadania minimalistycznych środków koniecznie niezbędnych do przeżycia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co obligowało Sąd do jej uchylenia.
Przedmiotem sporu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odmawiające przyznania stronie dodatku mieszkaniowego ze względu na występowanie rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, z uwagi na fakt, że strona jest współwłaścicielem samochodu Dodge Caravan rok prod. 2003, o wartości 9.000 zł, zakupionego w 2017 r.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
Przepis ten pozwala organom administracji na weryfikowanie składanych wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych w sytuacjach, gdy wnioskodawcy formalnie spełniają pozostałe wymogi ustawy, a więc gdy między innymi ich niskie dochody wykazane we wniosku przemawiają za przyznaniem im takiego wsparcia finansowego. Ponieważ dotyczy to osób, które wykazują niskie dochody, nieprzekraczające limitów określonych ustawą - zatem odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie tego przepisu musi być poprzedzona wnikliwą i przekonującą oceną ich stanu majątkowego.
Użyte w przepisie prawnym określenie "rażąca dysproporcja" jest tzw. pojęciem nieoznaczonym (ocennym). Sięgnąć zatem należy do wykładni językowej, bowiem jest ona podstawową metodą wykładni przepisów prawa. Wg Słownika polskiego wyrażenie "rażący", to jest: wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży.
Użycie przez ustawodawcę pojęcia "rażąca dysproporcja" wymaga przyjęcia założenia, że tylko w razie wyraźnej, oczywistej, niewątpliwej dysproporcji można mówić o "rażącej dysproporcji". Zawężenie zatem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego przesłanką wystąpienia "rażącej dysproporcji" nakłada na organ orzekający obowiązek wykazania w sposób oczywisty dysproporcji (asymetrii) pomiędzy niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym - stwierdzona dysproporcja musi mieć charakter rażący. W sytuacji, gdy do wykazania takiej rażącej dysproporcji dojdzie należy jeszcze wykazać, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
Sąd podziela pogląd prezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 757/06 (LEX nr 320107) oraz z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1545/07 (LEX nr 493242) oraz tut. Sądu z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 158/17 i z 18 października 2017 r. IV SA/Gl 386/17 (pub.: CBOSA), że samo posiadanie i użytkowanie samochodu nie świadczy jeszcze o tym, że występuje rażąca dysproporcja między deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Nadto uwzględnienie tylko takiego zdarzenia jak kupno samochodu nie jest wystarczającą podstawą do twierdzenia, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że strona spełnia podstawowe kryteria ustawowe warunkujące przyznanie dodatku mieszkaniowego dotyczące zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym o określonym metrażu, do którego posiada tytuł prawny, a także dotyczące wysokości średniego miesięcznego dochodu na członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie ustalono bowiem, że strona: prowadzi 5 - osobowe gospodarstwo domowe; na podstawie umowy najmu zajmuje lokal mieszkalny o pow. 45,38 m2; osiągnęła dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku w wysokości 5.435 zł; dochód miesięczny wynosi 1.811,67 zł; dochód po przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 362,33 zł miesięcznie; łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny za miesiąc poprzedzający dzień złożenia wniosku wynosi 944,38 zł.
Jednakże odmówiły przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
W ocenie Sądu organy takiej dysproporcji nie wykazały. Zdaniem Sądu posiadanie przez stronę skarżącą 19 letniego samochodu osobowego o wartości 9.000 zł nie daje podstawy do oceny, że istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami rodziny strony a jej faktyczną sytuacją majątkową. Tym bardziej nie ma podstaw do twierdzenia, że faktyczna sytuacja majątkowa modyfikowana sprzedażą samochodu pozwoliłaby uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego z wykorzystaniem własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych.
Sąd stwierdza że, posiadanie 19 - letniego samochodu – w aktualnych realiach gospodarczych i społecznych - nie może być uznane za dobro luksusowe. Jednak w przypadku, gdy pięcioosobowa rodzina utrzymuje się z miesięcznego dochodu zamykającego się w kwocie 1.811 zł, a same wydatki mieszkaniowe wynoszą miesięcznie 944 zł, zasadnie organy zadały sobie pytanie, czy posiadanie takiego samochodu – ze skutkiem dla faktycznej sytuacji majątkowej rodziny, powoduje dysproporcję pomiędzy dochodami a sytuacją majątkową. Zdaniem Sądu dysproporcja taka istnieje, lecz na tym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy ma ona charakter rażący.
W trakcie postępowania dowodowego nie uwzględniono pozostałych dochodów rodziny, w postaci zasiłków rodzinnych (na troje dzieci 1.500 zł) i innych ewentualnych dodatków, które powodują, że dochód ten jest w istocie wyższy. Zatem dysproporcja pomiędzy dochodami a sytuacją majątkową będzie zdecydowanie niższa. Tym niemniej dla oceny Sądu ma znaczenie nie tylko okoliczność, iż przedmiotowy samochód nie jest dobrem luksusowym, lecz również fakt, iż organy nie pozyskały dowodów na stwierdzenie, że zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami rodziny strony a jej faktyczną sytuacją majątkową. Tym bardziej, że zakup samochodu nastąpił w 2017 r., co oznacza, że rodzina w chwili obecnej nie posiadała wolnych środków finansowych.
Zauważyć także przyjdzie, że w trakcie postępowania dowodowego strona przedstawiała dowody na okoliczność, że posiadanie samochodu pozwala na obniżenie kosztów utrzymania, z uwagi na możliwość robienia tańszych zakupów, ograniczenia kosztów związanych z transportem publicznym.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy posiadanie samochodu nie może być kwalifikowane jako niezgodne z akceptowaną hierarchią wartości również w przypadku osób korzystających z pomocy finansowej gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Posiadanie samochodu nie służy podniesieniu statusu majątkowego rodziny, lecz jest narzędziem umożliwiającym zaspokojenie priorytetowych potrzeb w zakresie obniżenia kosztów utrzymania. Odmienna ocena zaoferowanych organom dowodów miała charakter dowolny, co stanowi naruszenie art. 80 K.p.a., uprawniającego organy do swobodnej lecz nie arbitralnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.
Nadto Sąd wskazuje, że organy nie wykazały również drugiego elementu przesłanki negatywnej przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż ustalona faktyczna sytuacja majątkowa rodziny skarżącej nie wskazuje, aby skarżąca była w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Wbrew sugestiom SKO sprzedaż samochodu nie skutkowałaby istotną poprawą sytuacji majątkowej. Nie ma podstaw do twierdzenia, że środki wydatkowane miesięcznie na utrzymanie i eksploatację samochodu pozostałyby do dyspozycji rodziny. Istniałaby bowiem konieczność zakupu biletów komunikacji publicznej na codzienne dojazdy skarżącego do pracy, na zakupy, wożenie dzieci do lekarzy itp.
Reasumując, organy naruszyły art. 75 K.p.a., albowiem zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest niekompletny i nie obrazuje rzeczywistych dochodów strony skarżącej. Znając rzeczywiste dochody strony można ocenić, czy doszło do rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Zaskarżona decyzja na zawiera należytego uzasadnienia wskazującego na istnienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami rodziny strony a jej faktyczną sytuacją majątkową. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono również przyczyn, dla których nie uwzględniono dowodów przedstawionych przez stronę, ani nie wykazano, że skarżąca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe, co stanowi naruszenie art. art. 107 § 3 K.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno uwzględnić ocenę prawną Sądu zaprezentowaną powyżej i wydać rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c, uchylił zaskarżoną decyzję.