Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz m.in. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 4, ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: ustawa lub udp) – po rozpatrzeniu odwołania "A" S.A. z siedzibą w K., ul. [...], [...]-[...] K., (dalej: strona, Spółka) od decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości w wysokości 647 028,70 zł (słownie: sześćset czterdzieści siedem tysięcy dwadzieścia osiem złotych 70/100) za zajęcie pasów drogowych dróg publicznych gminnych tj.:
- 1) ul. [...] w Z. (nr drogi [...] - działka numer geodezyjny [...] Obr. Z.) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...] na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...], to jest za okres od 20 listopada 2018 r. do 12 sierpnia 2019 r., o łącznej powierzchni chodnika 61,68 m2;
- 2) ul. [...] w Z. (nr drogi [...] - działkach numer geodezyjny [...] i [...] obr. Z.) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...] na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w dniach 07-09 listopada 2018 r., 13 - 14 listopada 2018 r. to jest za okres od dnia 15 listopada 2018 do dnia 12 sierpnia 2019 r., o łącznej powierzchni chodnika 11,06 m2 i jezdni (do 50 % szerokości jezdni) 4,79 m2; w celu prowadzenia robót (budowa linii kablowej nN, montaż złączy kablowych i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego) — utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy — po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji — przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach wskazał, że przytoczoną na wstępie decyzją z [...] r. nr [...], Prezydent Miasta Z., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości w wysokości 647 028,70 zł (słownie: sześćset czterdzieści siedem tysięcy dwadzieścia osiem złotych 70/100) za zajęcie pasów drogowych dróg publicznych gminnych wymienionych w niej, w celu prowadzenia robót (budowa linii kablowej nN, montaż złączy kablowych i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego).
Zaznaczył, że w uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w Z. w dniu [...] r., Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. nr [...] zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w celu prowadzenia robót: kopanie rowu dla budowy linii kablowej nN wraz z jego zasypaniem, montażem złącz kablowych i przywróceniem terenu do stanu pierwotnego. Okres zajęcia pasa drogowego określona na czas: od dnia 07 do 09 listopada 2018 r., następnie od 13 do 14 listopada 2018 r. Zaś w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w Z. w dniu 14 listopada 2018 r., Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. nr [...] zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w celu prowadzenia robót: kopanie rowu dla budowy linii kablowej nN wraz z jego zasypaniem, montażem złącz kablowych i przywróceniem terenu do stanu pierwotnego.
Okres zajęcia pasa drogowego ul. [...] określony w tej decyzji to 2 dni: 16 listopada 2018 r. i 19 listopada 2018 r. Jednocześnie przypomniał, że w obu decyzjach zawarto pouczenia o skutkach zajęcia pasa drogowego po wyznaczonym terminie lub zajęcia większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, polegających na wszczęciu postępowania administracyjnego i wymierzeniu zajmującemu pas drogowy kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty.
Następnie wskazał, że pismem mieszkańca ulicy [...] z dnia 04 kwietnia 2019 r. organ I instancji został poinformowany, iż na ulicy [...] prowadzone były roboty ziemne związane z przyłączami energetycznymi i do tej pory chodnik jest rozkopany. W konsekwencji tego pracownicy Urzędu Miejskiego w Z. przeprowadzili oględziny pasów drogowych dróg gminnych tj. ulic [...] i [...], które potwierdziły, iż nawierzchnie chodników w ul. [...] oraz chodników i jezdni w ul. [...] nie zostały odtworzone po prowadzonych robotach związanych z budową linii kablowej nN oraz montażem złączy kablowych. Oględziny tych pasów drogowych były kontynuowane i wykazywały niezmiennie, iż nawierzchnie chodników w ul. [...] oraz chodników i jezdni w ul. [...] nie zostały odtworzone do stanu pierwotnego.
Pismem z dnia 20 maja 2019 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych dróg gminnych ul. [...] i [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W zawiadomieniu podano powierzchnię zajęć w pasach drogowych określając ich położenie wg numeracji adresowej.
W dalszej kolejności zaznaczył, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nakazał Spółce przywrócenie do stanu poprzedniego pasów drogowych dróg publicznych gminnych ul. [...] oraz ul. [...] w Z.. Strona nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, ani też nie odniosła się w żaden sposób do decyzji.
W związku z tym, iż zajęcia pasów drogowych miały nieregularne kształty, organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie dokładnych pomiarów i wyliczenie powierzchni zajęć. Zadanie to zostało wykonane przez geodetę w dniu 31 lipca 2019 r. W toku postępowania organ I instancji pozyskał kserokopie map zasadniczych, na podstawie których ustalono, że granice pasa drogowego ul. [...] (dawniej ul. [...]) oraz ul. [...] (dawniej ul. [...]) przebiegają w większości ww. lokalizacji po ścianach budynków. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych dróg gminnych ul. [...] i [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, zaś w dniu [...] r. wydał, przytaczaną już powyżej, decyzję o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości w wysokości 647 028,70 zł (słownie: sześćset czterdzieści siedem tysięcy dwadzieścia osiem złotych 70/100) za zajęcie pasów drogowych dróg publicznych gminnych opisanych szczegółowo i przytoczonych na wstępie (powtórzonych zaś poniżej przy wskazywaniu obliczenia kary).
Wyjaśnił nadto, że organ pierwszoinstancyjny wskazał, że wysokość kary ustalona w decyzji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi 10-krotność opłaty i wynika z ilości dni zajęcia, powierzchni zajęcia oraz stawek za zajęcie pasa drogowego określonych w § 1 uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu nr XVI/200/07 z dnia 28 listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/247/04 Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Śląskiego Nr 12 z 2008 r. poz.350).
W odwołaniu od tej decyzji, na co w dalszej kolejności zwrócił uwag organ odwoławczy, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wnikliwego postępowania administracyjnego co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie Spółce kary, a nie wykonawcy, podmiotowi, który prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "B" faktycznie dopuścił się zajęcia pasa drogowego. Rozwijając to stanowisko podniósł, że wykonawca ustalał okres, na jaki miało zostać wydane zezwolenie, dni, w których to zajęcie nastąpi, a następnie samowolnie i bez informowania inwestora naruszył obowiązki. Dlatego w ocenie pełnomocnika inwestor nie może odpowiadać za samowolne działania wykonawcy, który po upływie terminu wykonania prac objętych umową powinien uporządkować plac budowy (w tym pas drogowy) i zdać je inwestorowi.
Ustosunkowując się do stanowiska odwołującego się Kolegium w pierwszej kolejności zacytowało regulacje prawne z przedmiotu rozpoznania a w drugiej dokonało oceny stanu faktycznego. I tak, podniosło, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanej w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy:
prowadzenia robót w pasie drogowym;
umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), której wysokość ustala się w sposób ściśle określony przepisami tej ustawy dla określonych typów zajęcia pasa drogowego.
Z kolei za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, czy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśniło, iż Spółka dysponowała decyzjami Prezydenta Miasta Z. zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego dróg gminnych ul. [...] i [...] w celu prowadzenia robót: kopanie rowu dla budowy linii kablowej nN wraz z jego zasypaniem, montażem złączy kablowych i przywróceniem terenu do stanu pierwotnego. Okres zajęcia pasa drogowego ul. [...] określony w decyzji to: od dnia 07 do dnia 09 listopada2018 r., następnie od 13 do 14 listopada 2018 r. Z kolei okres zajęcia pasa drogowego ul. [...] określony w decyzji to 2 dni: 16 i 19 listopada 2018 r.
Następnie organ odwoławczy zaznaczył, iż oględziny przeprowadzane systematycznie przez I instancji pozwoliły na stwierdzenie, iż do dnia sporządzania decyzji ([...] r.) pasy drogowe obu ulic nie zostały przywrócone do stanu poprzedniego. W celu precyzyjnego określenia powierzchni zajęcia, organ I instancji skorzystał z pomocy biegłego geodety, który dokładnie pomierzył pola powierzchni zajętych fragmentów pasów drogowych. Podkreślił, że odwołujący się nie kwestionuje ani okresu zajęcia, ani powierzchni zajęcia, a kwestionuje adresata decyzji to jest firmę "A" S.A. i uważa, iż podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest wykonawca prac – S. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "B", który działał w ramach umowy z "A" S.A.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, stwierdził, iż nie może on odnieść skutku, gdyż to Spółka była inicjatorem postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wskazane zezwolenie zostało wydane na jego rzecz. Zaakcentował przy tym "wyjątkową bierność i brak współpracy "A" S.A. w niniejszej sprawie". Motywując zaznaczył, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie organ I instancji wystosował w dniu 20 maja 2019 r. Następnie w dniu [...] r. organ I instancji decyzją nakazał Spółce przywrócenie do stanu poprzedniego pasów drogowych dróg publicznych gminnych ul. [...] oraz ul. [...] w Z.. Decyzja ta praktycznie została przez Spółkę zignorowana. Po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego (pismo z dnia 23 sierpnia 2019 r. wyznaczające okres 14 dni na zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego) pełnomocnik Spółki z przekroczeniem terminu wskazanego w zawiadomieniu zapoznał się z materiałem, ale nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń.
Na zakończenie tego wywodu organ odwoławczy zacytował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lodzi z 27 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Ld 734/18, zapadły w podobnym stanie faktycznym, w którym orzeczono, iż "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej i w zasadzie obciąża inwestora wykonywanych prac, jako tego który powinien wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Inwestor bowiem ponosi ryzyko wyboru wykonawcy i odpowiedzialność za powierzenie wykonania prac budowlanych innej osobie. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu realizacji określonej inwestycji, m.in. w sprawie budowy przyłączy inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy.
Zatem to wykonawca prowadzi te prace na rzecz inwestora i może zajmować pas drogowy w celu prowadzenia prac, czyli działać w imieniu inwestora. Jednak wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem i łączy go treść zawartej cywilnej umowy na wykonanie robót. Według organu II instancji, zawarta 23 października 2017 r. umowa o wykonanie usług instalacyjnych oraz istniejący między inwestorem - skarżącym a wykonawcą spółką A ma charakter cywilnoprawny i nie uprawnia do przenoszenia obowiązków, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. Wobec tego dla zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną pozostaje inwestor", wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA
Po czym przedstawiając sposób wyliczenia kary, jej składników i kwot, stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i jako taka, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, została utrzymana w mocy
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie tak prawa materialnego jak i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt.
- 1) Kpa, art. 138 § 2 Kpa oraz art. 136 § 1 Kpa w zw. art. 7 Kpa, art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Z. w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie konieczne było wnikliwe postępowania dowodowego w celu ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcie pasa drogowego i realizował w tym pasie prace, a w konsekwencji automatyczne nałożenie tej kary na inwestora (skarżącego), który wcześniej posiadał zezwolenie na jego zajęcie, podczas, gdy ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powinno być poprzedzone niezwykle wnikliwym postępowaniem dowodowym, bowiem niekoniecznie inwestor musi być odpowiedzialny za jego zajęcie: "Przypisanie odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi każdorazowo wymaga podjęcia wnikliwych, wyczerpujących ustaleń organu prowadzącego postępowanie administracyjne w tej sprawie. Brak jednolitych zasad odpowiedzialności w tym względzie wskazuje, że w konkretnym przypadku karą pieniężną, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, może być obciążony inwestor, zaś w innym, wymierzenie tego rodzaju kary nastąpi w stosunku do wykonawcy robót prowadzonych w pasie drogowym" (- tak w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., [...]), a w przedmiotowym postępowaniu istotne znaczenie ma okoliczność, że to wykonawca prac w ramach obowiązków umownych, a nie inwestor, ustalał zakres zajęcia pasa drogowego (przedmiotowych i czasowy), a następnie ten sam wykonawca zakres czasowy zajęcia pasa drogowego naruszył, a zatem to wykonawca z uwagi na swoje nieprawidłowe działanie doprowadził do zajęcia pasa drogowego,
- 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt.
- 1) Kpa i art. 138 § 2 Kpa w zw. art. 7 Kpa, art. 77 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Z. w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu, który mógł dokonać naruszenia powierzchni chodników i jezdni przy ul. [...] oraz [...] w Z., poprzez ustalenie: w jakim okresie firma prowadziła prace w obrębie tych ulic, i czy w ogóle prace te prowadziła, czy po ewentualnym przeprowadzeniu prac doprowadziła pas drogowy do stanu sprzed jego zajęcia, a poprzestanie wyłącznie na wysłaniu do firmy P.P.H.U. "B" wezwania do udzielenia informacji, która to korespondencja pozostała bez jakiejkolwiek odpowiedzi, bowiem skarżący jako inwestor nie może ponosić odpowiedzialność za działania innych podmiotów czy osób, które w jakikolwiek sposób doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, a zajęcie to nie było w żaden sposób związane ani konieczne dla prowadzonej inwestycji;
- 3) naruszenie 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa przez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, postępowania, w sytuacji gdy podmiotem, który faktycznie doprowadził do zajęcia pasa drogowego był inny podmiot;
- 4) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wysokość kary za zajęcie pasa drogowego jest ustalona w wysokości 10-krotność opłaty podstawowej bez możliwości jakiegokolwiek dostosowania tej kary do stopnia winy naruszającego zakres zajęcia pasa drogowego, czy też ustalenia maksymalnej kwoty takiej kary, co de facto może powodować, że organ gminy nie będzie zainteresowany przywróceniem pasa do stanu pierwotnego, a nieskończonym naliczaniem kary, a także poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 udp i jego zastosowanie, skutkujące nałożeniem na stronę kary za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy kara ta powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie dopuścił się zajęcia pasa drogowego, albo który z własnej winy dopuścił się przekroczenia czasu na jaki udzielono mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który to w przedmiotowym postępowaniu był wykonawca prac, gdyż to on ustalał okres na jaki miało zostać wydane zezwolenie dla inwestora na zajęcie pasa drogowego, dni w którym to zajęcie nastąpi, a następnie samowolnie i bez informowania inwestora wykonawca naruszył obowiązki, nie informując o tym wykonawcy.
Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich uzasadnienie argumenty autor skargi wniósł o:
- a) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miast Z.,
- b) zasądzenie od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, oraz
- c) wstrzymanie wykonania decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania zainicjowanego niniejszą skargą,
- d) zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim nie ustala maksymalnej wysokości kary za zajęcie pasa drogowego oraz uniemożliwia dostosowania wysokości tej kary do stopnia winy podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, a w przypadku uwzględnienia tego wniosku zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ustawa lub Ppsa).
W motywach skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc analogicznie jak w odwołaniu, że organ administracji prowadzący postępowanie nie przeanalizował w sposób wnikliwy stosunków pomiędzy inwestorem prac związanych z inwestycją pn. "Przebudowa sieci napowietrznej nN w miejscowości Z. zasilanej ze stacji transformatorowej [...] K.", a ich wykonawcą P.P.H.U. "B" S. P. Zaznaczył, że zgodnie z łączącą strony umową o roboty budowlane to obowiązkiem wykonawcy było uzyskanie wymaganych prawem zgód, zezwoleń i nadzorów branżowych, zajęć pasa drogowego oraz dokonanie stosownych zgłoszeń. Jego zdaniem ten zapis umowny wskazuje, że to na wykonawcy prac ciążył obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Równocześnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność zbadania konstytucyjności i zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie, czy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie w jakim nie ustala maksymalnej wysokości kary za zajęcie pasa drogowego oraz uniemożliwia dostosowania wysokości tej kary do stopnia winy podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W ocenie skarżącego sankcja, która miałaby zostać nałożona na podmiot niezależnie od typu postępowania (karnego, cywilnego, administracyjnego) powinna zostać określona przez ustawę ze wskazaniem jej minimalnej i maksymalnej wysokości. Najbardziej jaskrawym przejawem takiej regulacji jest określenie wysokości grzywny w prawie karnym, gdzie ustawodawca określa nie tylko maksymalną i minimalną ilość stawek dziennych grzywny, jak również maksymalną i minimalną wartość stawki dziennej. Kształtowanie kar administracyjnych powinno zatem odbywać się w uwzględnieniem powyższych zasad, bowiem wysokość sankcji nakładanej na obywatela powinna być ustalona z uwzględnieniem jego winy, tak aby uwzględniać zasady sprawiedliwości społecznej.
Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. I o ile zasadniczy w sprawie spór zakreślony przez strony sprowadza się do oceny czy organ właściwie (prawidłowo) określił adresata decyzji – czy stronę tegoż postępowania, to zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w żaden sposób nie pozwala na odtworzenie tak ilości dni jak i sposobu ich określenia, a przyjętego w zaskarżonej decyzji ale i decyzji pierwszoinstancyjnej.
Sąd nie podziała poglądu organu odwoławczego, sprowadzającego się do uznania, że skoro strona nie kwestionuje ani ilości dni ani powierzchni to de facto oględziny pracowników organu, dokonane dzień po wpływie pisma mieszkańca ulicy [...] z 4 kwietnia 2019 r., do organu, co nastąpiło 9 kwietnia 2019 r., są wystarczającym dowodem na ustalenie tych okoliczności. Tym samym Sąd uznał, że sporna jest nie tylko zasadność nałożenia kary na stronę skarżąca ale sposób dokonanych ustaleń i odtworzenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę do jej naliczenia. Okoliczności te Sąd wziął pod uwagę z urzędu albowiem dostrzegł braki dowodowe uniemożliwiające uznanie za prawidłowe działanie w sprawie organów tak I jak i II instancji. W aktach sprawy poza dokumentacją z oględzin brak jest jakiegokolwiek materiału porównawczego co do stanu nawierzchni, na której odbywały się prace na rzecz strony skarżącej, a tym samym dokumentujących zajętą powierzchnię.
Brak czy to protokołów przekazania terenu, jego odebrania, czy jakichkolwiek innych obrazujących stan terenu czyni oględziny niemiarodajnymi. Otóż nie tylko nie zostały one wykonane chociażby kontrolnie w terminie następnego dnia po upływie terminu zezwalającego na legalne wykonywanie prac, ale także nie zostały one wykonane w odstępie do miesiąca. Na uwidocznionych fotografiach dołączonych do oględzin utrwalone są braki w nawierzchni ale już nie ma na nich zilustrowanych brakujących elementów płyt nawierzchni, czy zostały gdzieś złożone, czy w ogóle były kompletne, i o ile nie istotne jest czy nie zostały np. zniszczone to już przy odtworzeniu jaki był stan nawierzchni tej sprzed i po zezwoleniu na zajęcie pasa przy określeniu wysokości kary staje się fundamentalne.
Źródłem tego sporu jest zatem ilość dni za które powinna być nałożona i wymierzona administracyjna kara pieniężna, i związany z tym sposób procedowania organu i dowodzenia twierdzeń stanowiących o istotnych elementach mających wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wymierzającą Spółce administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz jego ust 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.
Mając zatem na uwadze zakreślony w sprawie zauważenia wymaga, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam – art. 40 ust. 2 pkt 3 udp.
Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 i 4 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że wykonywanie prac w określonych powyżej warunkach wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężną w wysokości 10–krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.
Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej. Treść przepisu 40 ust. 12 udp nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Nadto zgodnie z art. 40 ust. 8 udp, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.
Uwzględniając zatem powinność działania organu i represyjny niejako charakter ujawnionych nieprawidłowości przez podmiot zajmujący pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia, w sytuacjach unormowanych ustawą o drogach publicznych, uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W kontrolowanej sprawie ustaleń takich nie dokonano w sposób czytelny, jasny, przejrzysty i znajdujący potwierdzenia w obiektywnie poddających się ocenie dokumentach.
Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi i braków dowodowych, o czym szerzej poniżej, stwierdzić należy, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy tak I jak i II instancji przedwcześnie, albowiem bez prawidłowego dowodzenia.
Otóż w aktach administracyjnych – co istotne dla sprawy – brak jest jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na odtworzenie tak stanu nawierzchni zajętej przez stronę skarżąca jak i w następstwie ilości dni tego stanu bezprawnego skutkującego nałożeniem sankcji. Skoro organ pierwszej instancji, na którym ciąży prawny obowiązek utrzymania dróg w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i porządek w gminie, co nie budzi wątpliwości, miał pełną wiedzę o zamierzeniach związanych z pracami związanymi z pasem drogowym przy ulicy [...] i [...] w Z. w roku 2018, to w jego interesie było udokumentowanie stanu sprzed przekazania terenu jak i niezwłocznie po upływie terminu wskazanego w decyzjach, odpowiednio z: [...] r. oraz [...] r. Tymczasem impulsem do działania było pismo mieszkańca z ulicy [...] z 4 kwietnia 2019 r., i o ile jest to dopuszczalne to już wymóg prawidłowego udokumentowania odtwarzanego stanu faktycznego stanowiącego podstawę do wymierzenia i nałożenia kary administracyjnej jest obowiązkiem organu.
Zatem niezrozumiałe jest zaaprobowanie przez organ odwoławczy takich braków dowodowych i ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza kiedy nie można ani wskazać ani odtworzyć a tym samym zinwentaryzować stanu drogi przed robotami oraz po nich, a okoliczności te nie są prawnie obojętne przy określeniu wysokości kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego. W tej sprawie wiadomość o stanie drogi (chodnika) została uzyskana po interwencji mieszkańca ulicy [...] w Z., mającej miejsce blisko pół roku po zakończeniu prac. W aktach sprawy nie ma przy tym żadnej informacji nawet o tym czy po listopadzie 2018 r. były na tym terenie wykonywane inne prace, jak przebiegało zimowe utrzymanie tego odcinka etc., co niewątpliwie pozwoliłoby na odtworzenie stanu faktycznego nie obaczone wadą barków w ustaleniach faktycznych.
W ocenie Sądu skoro organ miał wiedzę o planowanej inwestycji i związanych z nią robotach to przy wykonywaniu rzetelnie obowiązków zarządcy mógł zgromadzić dokumentację pożądana w niniejszym postępowaniu. Lektura tak decyzji zarówno I jak i II instancji, ale także akt sprawy nie pozwala w sposób jednoznaczny i kategoryczny określić ani sposobu, ani metody jaką zastosowano do wykazania ilości dni objętych sankcją za zajęcia pasa. Niewystarczającym jest pomiar geodety i oględziny tereny, albowiem dowodzą one i obrazują wyłącznie stan nawierzchni na dzień prowadzenia tych czynności ale nie dają podstaw do uznania, że ten stan był inny i jest on wynikiem działań strony skarżącej.
W aktach sprawy brak jest udokumentowania w jakikolwiek poddający się weryfikacji sposób okres od listopada 2018 r. do 12 sierpnia 2019 r. jako ziszczający warunki nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego.
Sąd wskazuje, że skupienie wywodów na podnoszonych przez Spółkę argumentach wadliwego określenia strony postępowania doprowadziło do zaakceptowania braków dowodowych i tym samym zaakceptowania nierzetelnie ustalonego stanu faktycznego. Braki dowodowe nie pozwalają na uznanie, że organ prawidłowo udokumentował sankcjonowany okres. Brak w tym zakresie ustaleń czyni przedwczesność orzekania, co do wymiaru kary. Dowód taki można uzyskać przesłuchując pracowników nie tylko strony postępowania, ale i jej wykonawcy czy też mieszkańców ulic [...] czy [...], czy dołączając zdjęcia ortofotomapy z interesującego dla sprawy okresie bądź innych postępowań, w toku których utrwalono stan nawierzchni.
Nadto nie można nie zwrócić uwagi, że mając na uwadze m.in. zasadę legalizmu i praworządności powinien to wyjaśnić i rzetelnie udokumentować, zwłaszcza, że strona na prawo poznać motywy merytoryczne organu, a ten z kolei na obowiązek je przedstawić.
Ponadto ustalenia stanu faktycznego są istotne z punktu widzenia prawidłowego określenia strony postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd wskazuje na zauważoną przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 584/13 ustaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego.
Następnie, gdy sprawca zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi bądź nie wykaże, że zajęcie nie odpowiada żadnej z pozostałych sytuacji ujętych w katalogu art. 40 ust. 2 udp, organ powinien nałożyć karę administracyjną na sprawcę. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego. Za okoliczności uzasadniające zwolnienie od tej odpowiedzialności należy uznać: posiadanie przez zajmującego pas drogowy zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że konkretne zajęcie pasa drogowego nie wymagało takiego zezwolenia – tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 584/13.
Ustalenie stanu faktycznego nierozerwalnie związane jest z ustaleniem podmiotu faktycznie zajmującego pas, a tym samym strony postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Stroną jest bowiem co do zasady właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Jednakże należy mieć na uwadze, że dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu, a tych ustaleń w sprawie brak. Ustalenia te są ze wszech miar możliwe do przeprowadzenia chociażby uzyskując dokumentację rozliczeniową z przedmiotu obrazującego czas wykonania i odebrania a następnie fakturowania robót oraz umów pomiędzy inwestorem a wykonawca.
Podsumowując powyższe skład orzekający w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko NSA wyrażone w tym zakresie w wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 778/13 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z ]12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 690/12, w którym przyjęto, że "prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją.
Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Jeżeli to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, inwestor nie występował bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca.
Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym".
Tym samym wskazania wymaga, iż w pierwszej kolejności Sąd, jak wskazano powyżej, dokonał z urzędu oceny naruszeń procesowych, która wykazała braki dowodowe potwierdzające okres czy też czas zajęcia bez wymaganego prawem zezwolenia pasa drogowego. Zarzuty procesowe, odnoszą swoją skuteczność w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich administracyjnego stosunku materialnoprawnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy.
Zatem jeżeli organ nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a obowiązek taki wynika z art. 77 § 1 Kpa i nie wykaże – wbrew dyspozycji art. 7 Kpa niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, to sąd administracyjny jest zobowiązany wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Musi jednak przy tym uzasadnić, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Tym samym uchylenie decyzji ze względu na naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa z uwagi na brak wykazania tych istotnych dla sprawy faktów, stało się konieczne. Organ tak drugiej ale i co istotne pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń niezbędnych do prawidłowego uznania za wypełniającego podstawy do zastosowania przywołanych w podstawie norm prawnych i nie dokonał właściwej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie wynikających z art. 77 § 1 i 80 Kpa obowiązków wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Naruszenie w tym zakresie przez organ I instancji i zaaprobowane przez Kolegium art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy nierozważenie dowodu dotyczącego istotnej dla sprawy okoliczności, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, dopóki nie dokona się oceny tego dowodu. Stosownie do przepisów art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa podstawą prawidłowej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Organ administracji nie może oprzeć rozstrzygnięcia na wybranych przez siebie dowodach, zwłaszcza gdy nie pozwalają one na odtworzenie objętego zakresem postępowania stanu rzeczywistego. Wskazane przepisy oraz art. 8 Kpa nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się opisywanego powyżej naruszenia. Mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec strony. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową.
Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Wilbrandt–Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., Sygn. akt III SA/Po 161/18.
Wskazać należy ponadto, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady – rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa.
Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu.
O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że z art. 107 § 3 Kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu, motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 8/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 311/13,). Niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 Kpa i brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów.
W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Organy będą więc zobowiązane – w aspekcie art. 107 § 3 Kpa – do wskazania faktów, które organy uznają za udowodnione, ich opisania, a następnie zakwalifikowania tychże faktów do określonych ww. przepisów prawnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię prezentowanych przepisów. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.