Uzasadnienie
Na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska w S. (dalej jako "Rada") – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.r.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowaniu zwaną dalej "Uchwałą").
Pismem z 11 marca 2020 r. Prokurator Okręgowy w K. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie "p.p.s.a.") – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, zarzuciwszy jej istotne naruszenie prawa, tj.:
- 1. obrazę art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. poz. 78, nr 483), art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), stanowiącą istotne naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały, iż uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jest obowiązkowe, podczas gdy organ stanowiący gminy jest wyłącznie uprawniony do określeni trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.;
- 2. obrazę art. 94 Konstytucji RP, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącą istotne naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały, że w razie nieobecności na posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie członek Zespołu zobowiązany jest drogą pisemną bądź elektroniczną powiadomić o tym Przewodniczącego, podczas gdy organ stanowiący gminy jest wyłącznie uprawniony do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 6 i 7 ustalających obowiązkowe uczestnictwo członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie na posiedzeniach Zespołu i konieczność powiadomienia Przewodniczącego w razie ich nieobecności.
W uzasadnieniu skargi prokurator zaznaczył, że w niniejszej sprawie źródłem legitymizującym prawodawczą aktywność Rady Miejskiej w S. był art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
W ramach delegacji ustawowej określenia warunków funkcjonowania Zespołu należy rozumieć kwestie organizacyjne, będące wymogami, poprzez które zespół jako ciało o charakterze kolegialnym może spełniać swoje funkcje zgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem w § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe, a w ust. 7 dodano, że w razie nieobecności na posiedzeniu Zespołu, członek Zespołu zobowiązany jest drogą pisemną bądź elektroniczną powiadomić o tym Przewodniczącego. Zdaniem skarżącego uchwała ta we wskazanym zakresie w sposób istotny narusza prawo, bowiem wprowadza regulacje prawokształtujące w zakresie nieprzekazanym ustawą.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Rada Miejska w S. w całości uznaje skargę i nie neguje zawartego w niej wniosku o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, tj. postanowień § 4 ust. 6 i 7.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. =U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "ppsa") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 dalej jako rozporządzenie) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty zaś w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się zatem trafnie, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
W rozpatrywanej sprawie prokurator słusznie zakwestionował zatem niektóre przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały, z uwagi na zawarte w nich powtórzenia regulacji ustawowych oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.
Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Nie ulega wątpliwości, że objęte skargą prokuratora regulacje wykraczają poza upoważnienie ustawowe regulacje zawarte w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały.
Upoważnienie ustawowe należy interpretować bowiem w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Kierując się upoważnieniem z art. 9a ust. 15 rada gminy uprawniona była, by określić m.in. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Rada nie została zaś upoważniona przez ustawodawcę do uregulowania zasad obecności i uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu sprowadzającego się również do nieuprawnionego dyscyplinowania członków Zespołu przez konieczności notyfikowania ich nieobecności Przewodniczącemu Zespołu.
Zawarta w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą obecność członków zespołu na posiedzeniu jest obowiązkowa, a ewentualną nieobecność członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu na piśmie lub za pomocą poczty elektronicznej nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków. Nadmienić należy także, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy także i dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019r. sygn. akt III SA/Kr 675/19).
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada stanowiąc zaskarżone przez prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, iż ewentualna utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę przed rozpoznaniem skargi nie czyniła zbędnym ani niedopuszczalnym wydania przez Sąd wyroku na podstawie art.147 § 1 ppsa. Skutki prawne uchylenia, czy też zmiany przepisów prawa miejscowego różnią się bowiem od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera skutek prawny z mocą wsteczną od daty ich wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku. W następstwie zaś uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Wadliwe przepisy zaskarżonej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym przez ponad 4 lata, wywołując określone skutki prawne. Ich eliminacja stanie się możliwa dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części.
Równocześnie Sąd zauważa, że mając na uwadze sposób wnoszenia skargi przez prokuratora czy też uczynienie opisu, wskazanie, podmiotu ją wnoszącego jawi się konieczność określenia jego pozycji prawnej w zainicjowanym tą skargą postępowaniu przed sądem administracyjnym a tym samym potrzeba wyjaśnienia, że prokurator, który występuje czy to ze skargą, czy wstępuje do toczącego się już postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego albo obowiązku innej osoby, nie będąc stroną tego postępowania, jest podmiotem działającym na prawach strony. W ten sposób staje się uczestnikiem postępowania na prawach strony nie występując w postępowaniu zamiast strony, ale niezależnie od niej.
Sąd uznał, że autor skargi mając prawne umocowanie do jej sporządzenia działał z prawnego umocowania Prokuratora Okręgowego w K. jako zwierzchnika danej jednostki organizacyjnej, o czym szerzej poniżej. Jest to istotne ze względu na kwestię kosztów ale i skutków prawnych. Tę pierwszą rozwiązała uchwała NSA z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17 czy z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07. Kwestie skarżącego, czy jest nim organ szczebla okręgowego czy indywidualny prokurator tej jednostki, wbrew stanowisku zawartemu w piśmie procesowym Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z [...] r. Sąd postrzega odmiennie. Oznacza to, że zgadza się, iż prokurator Prokuratury Okręgowej, imiennie wskazany przez przełożonego mógł sporządzić skargę i ją podpisać ale winien ją wnieść za pismem przewodnim Prokurator Okręgowy (jak akt oskarżenia), który zapewnia udział prokuratora w rozprawie lub składa wniosek w tej kwestii do Prokuratora Regionalnego.
Mógł też sporządzić skargę z umocowania Prokuratora Okręgowego, zgodnie z zakresem zleconych mu zadań lub czynności o czym stanowi ustawa z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.740, w skrócie pp) w art.
4. Prokurator działa jako organ realizujący zadania prokuratury w zakresie strzeżenia praworządności. Inne też są uprawnienia prokuratora wnoszącego skargę a inne wstępującego do postępowania (uchwała NSA z 10 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OPS 6/05).
Zatem z racji wniesienia skargi przez prokuratora danego szczebla, danej jednostki organizacyjnej, to nie on, ale i nie jednostka organizacyjna, a jego zwierzchnik a zarazem przedstawiciel tej jednostki, jest stroną tego postępowania, a właściwie podmiotem działającym na prawach strony, gdyż nie jest organem, którego działalności skarga dotyczy.
Prokurator, w tej sytuacji prawnej, nie występie w imieniu własnym ale jako podmiot znajdujący się w strukturach organizacyjnych podmiotu publicznego jakim jest prokuratura, w której wykonuje (podejmuje) czynności prawne i z tej przynależności, i tylko w związku z nią nabywa te uprawnienia. Na marginesie inaczej aniżeli w sytuacji normowanej w art. 175 § 2 ppsa, kiedy jako strona posiada uprawnienie do złożenia skargi kasacyjnej.
Ponieważ prokurator działający na podstawie art. 8 § 1 ppsa nie działa we własnym imieniu (jak ma to miejsce w sytuacji wskazywanej powyżej, czyli określonej w art. 175 § 2 ppsa), a jako podmiot wykonujący czynności służbowe w prokuraturze, która jest jednostką budżetową to dla określenia jego pozycji prawnej przed sądem niezbędnym jest wskazanie reprezentacji tej jednostki organizacyjnej. Tym samym wskazując na kompetencje poszczególnych prokuratorów w zależności od zajmowanego stanowiska prokuratorskiego nie sposób w pierwszej kolejności nie wskazać na ogólne zasady reprezentacji a w drugiej związanej z nią legitymacji tak szefów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (odpowiedniego szczebla w terenie, są to: prokurator rejonowy, prokurator okręgowy i prokurator regionalny) jak i ich prokuratorów i asesorów tychże jednostek (zob. art. 16 uop).
Kwestie te są istotne albowiem dokonując czynności prawnych, należy pamiętać o tym, że aby były one skuteczne zależy m.in. od prawidłowej reprezentacji podmiotu, w imieniu którego następuje działanie. W przypadku podmiotów publicznych, szczególnie tych działających w ramach poszczególnych osób prawnych, czy jednostek organizacyjnych, ważne jest dokładne określenie ich statusu, w tym z uwzględnieniem formy organizacyjno-prawnej, w której działają. Takie postępowanie jest warunkiem niezbędnym do określenia tego, kto jest strona, kto podmiotem na prawach stron, komu przysługuje prawo udziału w postępowaniu i sprzężone z tym uprawnienia składania wniosków, środków zaskarżenia. Tym samym określanie podmiotu mogącego dokonać prawnie skutecznej czynności.
Z art. 1 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze wynika w sposób niebudzący wątpliwości zasada jednolitości. Oznacza ona, iż w stosunkach zewnętrznych wszyscy prokuratorzy tworzą jednolitą strukturę organizacyjną, a działania poszczególnych prokuratorów są działaniami prokuratury jako całości (tak też: A. Kiełyka i inni, Prawo o prokuraturze. Komentarz. Warszawa 2017, str. 72-73). Przepis ten jednoznacznie określa, że Prokuraturę stanowią Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "Instytutem Pamięci Narodowej.
Ustawodawca w ustawie o prokuraturze, w jej art. 2 jednoznacznie też ustanowił, że prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Określając zarazem w art. 3 § 1 tej ustawy, że obowiązki określone w art. 2 realizują: Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy. Wśród tych obowiązków są: zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji (pkt 7) czy też podejmowanie innych czynności określonych w ustawach (pkt 14).
Z kolei z treści normy art. 5 ustawy Prawo o prokuraturze wynika, że prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Natomiast norma art. 67 tej ustawy stanowi, że udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają ustawy. Kwestię udziału prokuratora w postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma art. 8 ppsa stanowi, że prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. Zaś z normy art. 50 ppsa wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz m.in. prokurator.
Postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, jeżeli wniósł skargę, albo zgłosił swój udział w postępowaniu przed sądem (art. 92 § 1 ppsa). W dalszych przepisach dotyczących kwestii prokuratora, przedmiotowa ustawa wprowadza szczególne kompetencje dla Prokuratora Generalnego (art. 264 § 2, art. 265 zdanie pierwsze, art. 285b ppsa) czy prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej, spełniającego wymagania w tym przepisie wskazane (art. 265 zdanie drugie ppsa). Wówczas, z uwagi na skonkretyzowanie podmiotu dla skuteczności działania wymagane jest imienne upoważnienie do działania w imieniu tego indywidualnie określonego podmiotu. Zatem są one uregulowanie odmiennie aniżeli uprawnienia prokuratora, nie określonego co do zajmowanej funkcji.
W ocenie sądu nie może budzić wątpliwości, że uprawnienia prokuratora wynikające, jak w niniejszym postępowaniu, z art. 8 ppsa nierozerwalnie związane są z działalnością prokuratury, w której zadania wykonuje. Powyższy pogląd potwierdzają regulacje Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wydanego na podstawie art. 36 § 1 ustawy prawo o prokuraturze, który obejmuje w pkt 9 szczegółowy porządek wykonywania przez prokuratora czynności w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, który nie może być jednak sprzeczny z zapisami innych ustaw regulujących te kwestie (kpa, ppsa). Regulamin został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1206 ze zm., dalej: regulamin).
Regulamin w § 1 pkt 9 powtarza zapis art. 36 § 1 pp. Dalej określa, że "Właściwość prokuratora oznacza zakres jego czynności w jednostce organizacyjnej prokuratury, do której został powołany, chyba że niniejsze rozporządzenie stanowi inaczej" (§ 2).
Równocześnie dla wzmocnienia tego stanowiska należy wskazać na § 368 regulaminu, który określa właściwość jednostek prokuratury (nie – co ważne – prokuratorów) w sprawach z zakresu prawa administracyjnego, stanowiąc, że:
ust.
1. Z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 oraz § 369 ust. 1, § 370 i 371, sprawy, o których mowa w § 367 ust. 1, należą do zakresu działania prokuratury rejonowej lub prokuratury okręgowej, na których obszarze właściwości wszczęto albo powinno być wszczęte postępowanie administracyjne;
ust. 1a. Jeżeli organ swoim zakresem właściwości obejmuje obszar działania więcej niż jednej prokuratury rejonowej lub prokuratury okręgowej, właściwość miejscową ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia;
2) w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w jego braku – według miejsca pobytu w kraju strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) ani miejsca pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju;
ust. 1b. Właściwość miejscowa prokuratury nie ulega zmianie w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym;
ust. 2 W razie sporu sprawą zajmuje się ta jednostka organizacyjna, właściwa według ust. 1, w której wcześniej zarejestrowano sprawę.
ust. 2a. Do sporów o właściwość miejscową stosuje się odpowiednio przepisy § 116 ust. 3 i 4; ust.3. Jeżeli sprawa jest szczególnie zawiła, prokurator rejonowy albo prokurator okręgowy może przedstawić akta sprawy lub inne materiały z wnioskiem o jej przejęcie odpowiednio prokuratorowi okręgowemu albo prokuratorowi regionalnemu;
ust.
4. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, ze względu na dobro prowadzonego postępowania, Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy lub upoważniony zastępca Prokuratora Generalnego oraz kierownik jednostki nadrzędnej mogą przekazać podległej jednostce, do prowadzenia lub nadzoru sprawę z pominięciem zasad właściwości miejscowej określonych w ust. 1; ust.
5. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, w których decyzję ostateczną wydał minister, wnosi odpowiednio prokurator okręgowy albo prokurator regionalny. W takim przypadku stosuje się odpowiednio przepis § 369 ust. 1.
Z kolei w § 28 pkt 9 regulaminu, wśród zadań komórek organizacyjnych w prokuraturze regionalnej, wskazano udział prokuratorów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tożsame regulacje zawarto w § 30 pkt 10 "Zadania komórek organizacyjnych w prokuraturze okręgowej". Dla komórek organizacyjnych prokuratury rejonowej przewidziano tylko w § 36 pkt 5 udział prokuratorów w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z § 56 pkt 1 "Kierownicy jednostek dokonują podziału czynności podległych im prokuratorów, określając zakres i rodzaj wykonywanych przez nich zadań, z jednoczesnym wskazaniem czynności zastrzeżonych dla siebie (...). Pkt 8. Podziału czynności dokonuje się w formie zarządzenia, którego treść podaje się do wiadomości wszystkich pracowników, czyniąc o tym adnotację z datą i podpisem zainteresowanych. Zapis § 64 pkt 1 regulaminu jednoznacznie wskazuje, że użyte w ustawie słowo "prokurator" odnosi się do organu - szefa jednostki danego szczebla, gdyż potwierdza to zapis "Nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów".
Prokuratorzy, niezależnie od obowiązków określonych w art. 3 § 1 pkt 1 ustawy (Realizacja zadań prokuratury), sprawują nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów, mogą wydać im polecenie, odebrać sprawę, itd. Pismo przewodnie do aktu oskarżenia podpisuje kierownik jednostki, co wynika z § 228 pkt 1 regulaminu – stanowiący, że: Akt oskarżenia przesyła do sądu odpowiednio (...), czy "Prokurator rejonowy może podjąć czynności przed sądem okręgowym jako sądem pierwszej instancji, jeżeli uzasadniają to wyniki postępowania prowadzonego w podległej mu jednostce" (§ 354 pkt 2 regulaminu). Skargę kasacyjną oraz skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi do Sądu Najwyższego odpowiednio prokurator okręgowy albo prokurator regionalny, przedstawiając niezwłocznie akta sprawy lub inne materiały Prokuraturze Krajowej. Prokurator okręgowy sporządza i wnosi skargi wymienione w ust. 1 tylko w sprawach, w których postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem zostało zainicjowane przez niego albo podległego prokuratora rejonowego lub toczyło się z udziałem tych prokuratorów (§ 366 pkt 1 i pkt 2 regulaminu). Zapis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, kto wnosi skargę do sądu administracyjnego. Jest jednoznaczny, że czyni to prokurator okręgowy a w drodze wyjątku prokurator rejonowy.
Dodatkowo wskazać należy, że § 367 pkt 5 regulaminu, który znajduje umocowanie w art. 36 § 1 pp "szczegółowy porządek wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym" oraz art. 70 tej ustawy. Stanowi, że "Jeżeli niezgodna z prawem uchwała organu samorządu terytorialnego wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki prawne, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 rozstrzygnięcia sądu w razie uwzględnienia skargi na akty prawa miejscowego i akty organów jednostek terytorialnych (...) prokurator wnosi skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że w pierwszej kolejności prokurator w przypadku niezgodności z prawem uchwały winien zwrócić się do organu, który ją wydał o zmianę, może wnioskować o jej uchylenie do organu nadzoru może też wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego, ale gdy stwierdzi, że wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki.
Zatem sam Minister sprawiedliwości ograniczył kompetencje prokuratora przy zaskarżaniu uchwał określając konkretny tryb postepowania i przesłanki do podejmowania konkretnych działań. Wynika z tych regulacji kiedy prokurator musi wnieść skargę a kiedy winien uruchomić postępowanie organów administracji.
W przedmiotowej sprawie prokurator nie wystąpił do organu o zmianę uchwały, ale skorzystał bezpośrednio z możliwości wniesienia skargi wskazanej w art. 70 pp. Nie wykazał jednak niekorzystnych skutków prawnych jakie wywołała uchwała czy mogła wywołać, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 § ppsa, czego wymaga § 367 pkt 5 regulaminu. Innymi słowy nie dał organowi możliwości zmiany spornej uchwały ani organowi nadzoru podjęcia działań naprawczych. Nie wskazał też jakie niekorzystne skutki prawne uchwałą wywołała i może jeszcze wywołać skoro funkcjonuje w obrocie prawnym.
Nadto to prokurator regionalny lub prokurator okręgowy w mieście stanowiącym siedzibę wojewódzkiego sądu administracyjnego zapewnia udział prokuratora w posiedzeniach tego sądu w sprawach, w których prokurator zainicjował postępowanie administracyjne lub brał w nim udział albo wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zgłosił udział w postępowaniu przed tym sądem. Po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zgłoszeniu udziału w postępowaniu przed tym sądem akta podręczne sprawy lub inne materiały niezwłocznie przekazuje się prokuratorowi regionalnemu lub prokuratorowi okręgowemu właściwemu do zapewnienia udziału prokuratora w posiedzeniu sądu, chyba że prokurator, który wniósł skargę, zamierza sam wziąć udział w tym posiedzeniu. Z przebiegu i wyników rozprawy lub posiedzenia prokurator składa niezwłocznie sprawozdanie wraz z własną oceną orzeczenia lub zarządzenia przełożonemu, który swoim podpisem pod adnotacją w aktach podręcznych stwierdza przyjęcie sprawozdania (§ 371 pkt 1, 2 i 3 regulaminu).
Wskazać też należy, że regulamin w § 372a w przypadku skarg kasacyjnych i skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego kończących postępowanie w sprawach, odsyła do odpowiedniego stosowania § 332a, § 332b i § 332d–332h dotyczących kasacji.
Nadto normodawca używa określenia prokurator wykonujący czynności służbowe w Prokuraturze Krajowej (§ 332a), lub naczelnicy właściwego wydziału, jeżeli ma to być inny prokurator niż rejonowy, okręgowy czy regionalny. Wynika to z przyjętej zasady jednolitości prokuratury. Bowiem, jak wskazano powyżej, prokuratura RP ukształtowana jest według dyrektywy organizacyjnej, w myśl której stanowi ona jednolitą całość, a czynności poszczególnych jej organów są czynnościami całej prokuratury. Taki kształt omawianej instytucji nadaje art. 1 ust. 1 pp, o czym także szerzej powyżej. Szczegółowe zadania wskazano w art. 3 -9 ustawy. Ograniczeniem zarówno dla Prokuratora Generalnego, jak i dla prokuratorów przełożonych, są jedynie sytuacje przewidziane w ustawie, np. gdy ustawa zastrzega daną czynność wyłącznie do właściwości prokuratora określonej rangi. Wyróżnienie poszczególnych jednostek prokuratury (Prokuratura Generalna, prokuratury apelacyjne, okręgowe i rejonowe) ma cel jedynie organizacyjny, techniczny, umożliwiający wykonywanie jej ustawowych zadań.
W ocenie Sądu prokurator wykonując czynności służbowe równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość. Zasada ta w ogólnym kształcie nie ogranicza roli prokuratora na poszczególnych szczeblach. Nie oznacza to jednak, że może każdy prokurator danej jednostki prokuratury wnosić skargę do sądu administracyjnego bez wiedzy i akceptacji przełożonego oraz we własnym imieniu. Prokurator działa w imieniu danej jednostki organizacyjnej, którą na zewnątrz reprezentuje jej zwierzchnik a zarazem organ prokuratury (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 569/14, publ. CBOSA).
Mając powyższe na uwadze należy także podkreślić, że ustalenie prawidłowości reprezentacji jest ważne nie tylko dla dokonania czynności materialno-prawnej, lecz także procesowej, a tym samym określenie podmiotu do którego kierowana będzie korespondencja w sprawie. W dalszej zaś kolejności ma fundamentalne znaczenie do określenia podmiotu uprawnionego czy to do udziału w rozprawie, czy złożenia środka zaskarżenia. Zdania prokuratury wynikające z ustawy o prokuraturze – jak wskazano powyżej – wykonują różni prokuratorzy, to jednakże ponieważ reprezentacja tej jednostki organizacyjnej nie budzi wątpliwości i jest określona prawnie w dziale II ustawy o prokuraturze zatytułowanym "Organizacja prokuratury", toteż reprezentant jej (jako kierownik jednostki i zwierzchnik) staje się podmiotem na prawach strony, zaś autor skargi działa z jego prawnego umocowania.
W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.