Uzasadnienie
Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...]r nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 t.j. z dnia 18 lutego 2020 r. dalej; k.p.a.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 05 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 281) w związku z art. 87 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 11a ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r o Państwowej Straży Pożarnej. (Dz.U. z 2019, poz. 1499 z późn. zm.; dalej jako ustawa o PSP) nie uwzględnił odwołania P. F. od Decyzji nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w sprawie obniżenia dodatku służbowego.
Stan sprawy jest następujący.
Zarządzeniem Śląskiego Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. nr [...] z dnia [...] w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. została powołana komisja w sprawie analizy oświadczeń majątkowych.
Jak bowiem stanowi z art. 57 a ustawy o PSP przełożeni uprawnieni do powołania lub mianowania lub osoby przez nich upoważnione są uprawnieni do analizy złożonych oświadczeń o stanie majątkowym. Analiza ta polega na porównaniu treści oświadczenia z treścią uprzednio złożonych oświadczeń, (...), oraz porównaniu treści oświadczenia z innymi informacjami znajdującymi się w aktach osobowych strażaka.
Komisja po dokonaniu analizy oświadczenia majątkowego P. F.a za rok 2018, w którym w części A pkt III wskazał, że jest członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki prawa handlowego lub spółdzielni, uczestniczy w spółkach cywilnych lub spółkach prawa handlowego oraz, że posiada udziały lub akcje w spółkach prawa handlowego lub jest wspólnikiem w osobowych spółkach handlowych" z aktami osobowymi stwierdziła nieprawidłowość w stosowaniu przez wyżej wymienionego funkcjonariusza zapisów art.57 a ustawy o PSP polegające na braku pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania na dodatkowe zarobkowanie w roku 2018.
Zgodnie z art. 57a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej strażak nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka na stanowisko służbowe. Przełożony uprawniony do mianowania lub powołania, wydając zgodę, o której mowa w ust. 1, kieruje się potrzebą zachowania gotowości operacyjnej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, etyką służby oraz zachowaniem przez strażaka zdolności do pełnienia służby, biorąc pod uwagę sytuację osobistą strażaka (ust. 3).
W związku z niedopełnieniem obowiązków służbowych funkcjonariusza PSP, wynikających z art.57 a ust.1 ww ustawy, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 313 z póżn. zm.) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zmniejszył P. F. - Starszemu ratownikowi - kierowcy dodatek służbowy na okres jednego miesiąca tj. od dnia 01.02.2020r. do 29.02. 2020r. o kwotę 200 zł miesięcznie.
W odwołaniu od wymienionej decyzji strona, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała, iż decyzję nr [...] z dnia [...] r. "uważa za niezgodną z przepisami prawa a tym samym niesprawiedliwą i krzywdzącą".
Organ II instancji w/w decyzją z [...]r utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję stwierdzając, iż spełnia ona wszystkie wymogi zawarte w przepisach k.p.a., a w szczególności wymogi dotyczące jej uzasadnienia.
W sprawie za bezsporny uznano fakt nie wystąpienia przez stronę do przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania o pisemną zgodę na dodatkowe zarobkowanie, czym odwołujący naruszył istniejące zasady, co powoduje uznanie za zasadne obniżenia dodatku służbowego..
Organ wskazał iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków PSP strażakowi przyznaje się ustalony kwotowo dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych (...). W związku z tym, iż nieprawidłowości te mają poważny charakter i wskazują na niski stopień zdyscyplinowania w wypełnianiu obowiązków przez P. F. w ocenie organu II instancji Komendant Miejski PSP w S. prawidłowo postanowił zastosować środek dyscyplinujący, polegający na czasowym obniżeniu dodatku służbowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący organowi II instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7, art. 8, art. 78 w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona.
Wobec powyższych zarzutów wniósł o: uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W skardze podniósł, iż kwestionował ten zapis, gdyż nie podjął żadnego zajęcia zarobkowego poza służbą, które implikowałoby konieczność uzyskania pisemnej zgody przełożonego zgodnie z art. 57a ust. 1 o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24.08.1991r. (Dz.U. z 2019 z późn. zm). Komendant podnosił argument, że w oświadczeniu majątkowym za rok 2017 i rok 2018 ujawniono, iż piastowano stanowisko dyrektora w "A" zarejestrowanej "B" pod numerem [...], [...], UK, której strona jestem współwłaścielem a w roku 2017 wystąpiono o zgodę na dodatkowe zarobkowanie w związku z zajmowanym stanowiskiem, a już w roku 2018 o taką zgodę nie występowano.
Podniósł, iż złożył ustnie wyjaśnienia Miejskiemu Komendantowi PSP oraz jego Zastępcy, że stanowisko dyrektora pełni nieodpłatnie, nie pozostaje ze spółką w stosunku zatrudnienia i nie otrzymuję żadnych benefitów pod jakąkolwiek postacią. Spółka nie wypłaca mi dywidend ani zaliczek na poczet przyszłych dywidend, czego dowodem jest oświadczenie majątkowe za rok 2018, z którego wynika, że nie osiągnął przychodu w związku z uczestnictwem w spółce.
Oświadczył, iż będąc wspólnikiem spółki "A" Ltd, pełnił funkcję dyrektora nieodpłatnie, nie pozostaje i nie pozostawał ze spółką w stosunku zatrudnienia, nie pobierał w roku 2018 dywidend ani nie miał jakichkolwiek innych dochodów poza zarobkowaniem jako strażak, piastowanie stanowiska dyrektora w spółce "A" nie miało żadnego wpływu na gotowość do służby, dyspozycyjność, czy etykę zawodową.
Zakwestionował brak zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych gdyż jest zdyscyplinowanym funkcjonariuszem PSP, a dowodem na to jest Opinia Służbowa wydana przez Komendanta Miejskiego PSP z dnia 29.07.2019 za okres od 17.01.2017 do 31.07.2019, w której stwierdzono iż jestem profesjonalnym, zdyscyplinowanym funkcjonariuszem na etykę zawodową przestrzegam ponadprzeciętnie.
Zaznaczył iż zgodnie z art. 57a ust. 1 o Państwowej Straży Pożarnej strażak musi wystąpić o zgodę na dodatkowe zarobkowanie, a nie hipotetyczną możliwość. Oczywistym przy tym jest, że ewentualna dywidenda (czyli część zysku netto spółki kapitałowej przeznaczona do podziału pomiędzy wspólników lub akcjonariuszy) nie jest zarobkiem (wynagrodzeniem). Swoim zachowaniem nie wypełnił znamion zarzucanego czynu, ponieważ nie podjął żadnego zajęcia zarobkowego poza służbą, które uzasadniałoby konieczność wcześniejszego uzyskania zgody wymaganej przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Przesłane do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP akta administracyjne nie zawierają dowodów na dodatkowe zarobkowanie w postaci np. odpłatnej umowy o pracę zawartej pomiędzy spółką "A" Ltd, a także nie wskazano na jakąkolwiek uchwałę udziałowców spółki przyznającej gratyfikacje pieniężne z tytułu pełnionej funkcji w spółce, nie towarzyszyły decyzji również żadne dowody iż zarobkował dodatkowo w roku 2018.
Na potwierdzenie zasadności skargi wskazał wyrok WSA z dnia 28.10.2013., nr IV SA/Gl 1104/12: gdzie stwierdzono iż "powołanie przez stosowny organ na członka zarządu spółki tworzy tzw. stosunek organizacyjny pomiędzy spółką a osobą powołaną, a stosunek ten charakteryzuje się lym, iż pomimo stworzenia więzi prawnej pomiędzy wymienionymi powyżej podmiotami, nie powoduje on w konsekwencji nawiązania stosunku pracy lub stosunku cywilnego, regulującego kwestię wykonywania czynności w imieniu spółki. Stąd też możliwym jest by powołany członek zarządu pełnił swoją funkcję nieodpłatnie, a podstawą do jego działania może być tylko i wyłącznie ów akt powołania, mający swe oparcie w art. 20 k.s.k."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.
Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej – dalej organ II instancji- utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w sprawie obniżenia dodatku służbowego.
W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Oceniając zaskarżoną decyzję organu II instancji z 11 marca 2020 r. z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia.
We wskazanym rozstrzygnięciu organ podał jako uzasadnienie faktyczne okoliczność, iż po myśli art. 57 a ustawy o PSP jest uprawniony do analizy złożonych oświadczeń o stanie majątkowym gdzie analiza P. F. za rok 2018, wykazała, iż wykazał on, że jest członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki prawa handlowego lub spółdzielni, uczestniczy w spółkach cywilnych lub spółkach prawa handlowego oraz, że posiada udziały lub akcje w spółkach prawa handlowego lub jest wspólnikiem w osobowych spółkach handlowych" co przy braku pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania na dodatkowe zarobkowanie w roku 2018 oznacza, iż doszło po stronie P. F.\ do naruszenia art. 57a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie bowiem z tą regulacją strażak nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka na stanowisko służbowe.
W konsekwencji powyższego organ doszedł do wniosku, iż zasadnym będzie obniżenie stronie na okres jednego miesiąca tj. od dnia 01 lutego 2020r. do 29 lutego 2020r. dodatku służbowego o kwotę 200zł miesięcznie brutto.
W podstawie materialnoprawnej tegoż uzasadnienia organ wskazał § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 05 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 281) w związku z art. 87 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 11a ust.2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia warunkiem przyznania dodatku służbowego jest: 1) wykazywanie dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe oraz zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych;2) wykonywanie na zajmowanym stanowisku służbowym złożonych zadań;3) wykazywanie szczególnej sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów;4) wykazywanie inicjatywy i kreatywności w zakresie realizowanych zadań;
- 5) posiadanie wykształcenia ogólnego, kwalifikacji pożarniczych lub przeszkolenia specjalistycznego.
Na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 PSP strażacy otrzymują dodatek służbowy. Art. 11 ust. pkt 2 PSP stanowi, iż w postępowaniu administracyjnym, w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są: w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej - komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej.
W tak przedstawionych okolicznościach sprawy i przy takim brzmieniu uzasadnienia prawnego tego rozstrzygnięcia, Sąd nie jest w stanie ocenić czy decyzja jest prawidłowa a dokonane przez organy w sprawie ustalenia znajdują potwierdzenie w istniejącym prawie. W konsekwencji brak jest możliwości oceny czy rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane zgodnie z prawem.
Z powołanych przepisów żadną miarą nie wynika podstawa materialnoprawna do obniżenia dodatku służbowego. Powołany przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia normuje warunki przyznania dodatku służbowego i nie dotyczy zagadnień określających sytuacje związane z obniżenia dodatku służbowego, w tym związanych z przewinieniami służbowymi. Sąd oceniając zgodność z prawem decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji prawnych. W rozpoznawanej sprawie ustalenia wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego nie znajdują potwierdzenia w przywołanych regulacjach prawnych. W opinii Sądu uzasadnienie prawne nie jest prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie sprecyzował na podstawie, których regulacji prawnych dokonał obniżenia dodatku służbowego. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku - z dnia 19 czerwca 2018 sygn. akt IV SA/Gl 388/18, publ.
LEX nr 2520253 co skład orzekający podziela uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne. Rozstrzygnięcie organu, które tych obligatoryjnych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe.
W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i stwierdzonych uchybień, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylić decyzję organu odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie wymienionych wyżej przepisów dotyczyło podstaw rozstrzygnięcia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań.