Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia cennika opłat za składowanie odpadów. Powołał się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust. 2 tej ustawy, bowiem [...] r. sesję Rady Miasta R. prowadził T. W.. Tymczasem zarządzeniem zastępczym z [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie jego mandatu radnego.
Zatem obrady prowadziła osoba nie będąca radnym przez co, odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Na końcu zwrócił uwagę na to, że nie będący radnym, T. W. podpisał uchwałę nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta R. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdziła, że zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98 lit. "a" ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie przypomniała, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego nie mają tutaj zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Pełnomocnik omówił dalej rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych akcentując, że wstrzymanie wykonania uchwały to środek specyficzny w tym katalogu. W art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowano obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały, natomiast wstrzymanie fakultatywne wykonania uchwały - w art. 91 ust.
2. Wobec takiej regulacji prawnej, nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym. O prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z problematyką prawomocności wiąże się zagadnienie wykonalności będące przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że regulacje prawne dotyczące nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego stanowią gwarancję ich samodzielności.
Powołując się na art. 24 lit. f, art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) wyraził pogląd, że w razie wydania przez niego zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o wygaśnięciu mandatu radnego, radny, którego to zarządzenie dotyczy może brać udział w sesji i głosować dopóki takie zarządzenie nie stanie się prawomocne i wykonalne. W tym czasie każdy radny, którego zarządzenie zastępcze dotyczy może do czasu uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia skutecznie korzystać z pełni praw radnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek.
Dodatkowo powołał się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, z którego to przepisu wynikało prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Wówczas wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Skoro zamieszczono w ustawie taki przepis szczególny, nie rozciągający się na inne przypadki, to regułą powinno być wygaśnięcie mandatu już z chwilą wydania zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę w pozostałych przypadkach uchwały w tym przedmiocie. Na końcu, Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Wyraził przy tym pogląd, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie."
Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie organu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Strony tego postępowania słusznie zaakcentowały, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. ma ustalenie, czy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, czy też dopiero z chwilą jego uprawomocnienia. Inaczej mówiąc decydujące znaczenie ma tutaj ustalenie, kiedy zarządzenie zastępcze jest wykonalne.
Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego do problematyki wykonalności odnosi się przepis art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Wobec brzmienia tego przepisu, nie budzi zatem wątpliwości, iż zasadą jest wykonalność zaskarżonych aktów. Zastosowanie więc wstrzymania wykonania może nastąpić jedynie wtedy, gdy ujawnione zostaną okoliczności uzasadniające zastosowanie tej czynności procesowej, a ponadto ustawa szczególna nie wyłącza zastosowania tej instytucji.
Należy wobec tego przypomnieć, że wstrzymanie wykonania dotyczy aktów z zakresu administracji publicznej i czynności, które podlegają wykonaniu. Nie należy do tej grupy zarządzenie zastępcze, o jakim mowa w art. 98 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, które nie należy do grupy aktywów nakazujących stronie wykonanie obowiązku lub dokonanie czynności. Zarządzenie zastępcze nadaje sie do wykonania i nie korzysta z przymiotu wykonalności, nie może orzec o wstrzymaniu jego wykonalności na mocy art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004r. sygn. akt OZ 67 / 04 9 (nie publikowane).
Zarządzenie zastępcze z art. 98 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...]r., a wojewódzki sąd administracyjny jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie stało się prawomocne i wykonalne.
Podkreślić należy, że w tym wypadku postępowanie sądowoadministracyjne stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania – w procedurach odbiegających od tych, uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego – określonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu podlega ochronie sądowej przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia aktu nadzoru bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.
W razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, organ nadzoru może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który może ją oddalić lub uwzględnić przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenia, jak również może skargę rozpoznać merytorycznie.
Skoro zarządzenie zastępcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, to kwestia prawomocności ściśle związana jest ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.
Zarządzenie zastępcze nie staje się zatem prawomocne w sytuacji, kiedy sąd w trybie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyli je.
Wobec powyższego, aby akt nadzoru mógł być wykonany musi: po pierwsze – istnieć w obrocie prawnym, po drugie – stać się prawomocny, po trzecie – wobec zaistnienia wskazanych dwóch przesłanek, posiadać przymiot wykonalności.
W tej sytuacji, kiedy wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z datą wydania wyroku, również z tą datą staje się ono formalnie wykonalne. Jednak zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o tym czy akt nadzoru może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku sądowego – decyduje wojewódzki sąd administracyjny, który ocenia, czy akt nadaje się do wykonania, czy też zachodzi konieczność przyznania ochrony przewidzianej w art. 61 wskazanej ustawy. W razie przyznania takiej ochrony – do czasu uprawomocnienia się wyroku sądowego zachodzi stan zawieszenia istniejącej już wykonalności aktu nadzoru.
Zgodnie z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (...).
Wobec tej regulacji prawnej, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny po przekazaniu mu skargi kasacyjnej nie może wydać postanowienia w trybie art. 61 § 3 wskazanej ustawy, który dotyczy skargi, a nie dotyczy skargi kasacyjnej. Ponadto nie ma w tym postępowaniu zastosowania przepis art. 152, który ze względu na swoją treść dotyczy jedynie wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, które nie są formalnie prawomocne z chwilą ich wydania.
Tak więc, stan zawieszenia wykonalności aktu nadzoru może istnieć do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co następuje z chwilą upływu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a w razie wniesienia skargi kasacyjnej – w dacie wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, akt nadzoru staje się w dniu wydania wyroku faktycznie wykonalny z powodu ustania stanu zawieszenia wykonalności, o którym orzekł sąd pierwszej instancji.
Natomiast w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu – zaskarżony akt nadzoru traci przymiot prawomocności, o jakiej mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ brak jest orzeczenia sądu oddalającego skargę, o którym mowa w tym przepisie.
Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. nie jest sprzeczna z prawem z powodów podniesionych przez Wojewodę [...]. Mandat Radnego T. W. wobec nieuprawomocnienia się zarządzenia zastępczego stwierdzającego jego wygaśnięcie nie wygasł. Zatem mógł on prowadzić, jako Przewodniczący obrady sesji rady gminy i mógł opisywać uchwały przyjęte na sesji rady w dniu [...] r.
Zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Skoro w rozpoznawanej sprawie uchylono akt nadzoru, tym samym bezprzedmiotowe stało się określanie o jego wykonalności i zakresu wykonalności.
Wobec tego, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić akt nadzoru. O kosztach orzeczono w trybie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy.