Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej określanego skrótem Kpa) oraz art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednol. Dz.U. z 2015 r. poz. 196 ze zm., dalej określanej skrótem Pgg) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. znak [...] wymierzającą M. N. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] Mg kopaliny – piasku na działce nr [...] położonej w P. gmina K. powiat [...] – w wysokości [...] zł. i zobowiązującą M. N. do wniesienia [...]% tej opłaty na konto Urzędu Gminy K., a [...]% tej opłaty na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W..
Uzasadniając rozstrzygnięcie ustalił, że [...] r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wpłynęło od Wójta gminy K. zawiadamiające o nielegalnym wydobyciu piasku na działce nr [...] położonej w P., a należącej do M. N.. W celu sprawdzenia tej informacji [...] r. pracownicy OUG w P. przeprowadzili wizje lokalną na działce nr [...], w trakcie której ujawnili świeże ślady wydobycia piasku.
Pismami z dnia [...] i [...] r. wezwano właściciela działki do złożenia wyjaśnień. W odpowiedziach strona stwierdziła, że nie prowadzi żadnego wydobycia piasku, a działkę użytkuje rolniczo. Ujawniona na działce skarpa powstała w naturalny sposób.
Następnie, po uzyskaniu z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej informacji o braku w zasobach tej jednostki materiałów dokumentujących wyrobisk dyrektor OUG w P. wszczął postępowanie administracyjne, które po przeprowadzeniu w dniu [...] r ponownej wizji w terenie połączonej z dokonaniem obmiarów wyrobiska zakończył decyzją z dnia [...] r. znak [...]wymierzającą M. N. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] Mg kopaliny – piasku na działce nr [...] położonej w P. gmina K. powiat [...] – w wysokości [...] zł. i zobowiązującą M. N. do wniesienia [...] tej opłaty na konto Urzędu Gminy K., a [...] % tej opłaty na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. W odwołaniu strona domagając się uchylenia decyzji organu I instancji zarzuciła jej:
- - rażące naruszenie art.7, art. 8 art. 9, art. 10 i 79 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy poprzez nieustalenie kto i ewentualnie czy wydobywał piasek z jego nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodu ze świadków i przeprowadzenie pierwszej wizji w terenie bez zawiadomienia strony,
- - rażące naruszenie art. 77 i 107 kpa, bowiem zgromadzony materiał dowodowy, w tym oświadczenie strony, jest sprzeczny z treścią kwestionowanej decyzji,
- - rażące naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg poprzez zastosowana wobec strony regulacji prawa górniczego, w sytuacji, gdy prowadzi ona na swojej działce działalność rolniczą,
- - rażące naruszenie art.140 ust. 1 Pgg poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona wydobyła ponad [...] ton piasku i w konsekwencji wymierzenie jej opłaty podwyższonej, w sytuacji, gdy sporna skarpa na działce nr [...] powstała w naturalny sposób.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego podkreślił, że zgromadzony przez organ instancji materiał dowodowy był wystarczający do rozpatrzenia sprawy i jasno z niego wynika, że na działce nr [...] położonej w P. gmina K. wydobywano piasek. Zaznaczył przy tym, że na stronę nałożono opłatę nie za powstanie naturalnej skarpy na opisanych przez nią działkach nr [...] i 3[...], co do których toczy się odrębne postępowanie. Dołączone do akt sprawy zdjęcie obrazujące skarpę na tych działkach miało jedynie zobrazować otoczenie spornej działki nr [...].
Natomiast fakt wydobywania piasku potwierdziły wyniki dwóch wizji lokalnych z [...] i [...] r. Ujawniono niemal pionowe ściany wyrobiska, w wyrobisku był usypany piach, nie było w nim żadnej roślinności. Ponadto sama strona konsekwentnie twierdziła, że na działce prowadziła prace polegające na mieszaniu piasku z torfem i korą, które miały poprawić jakość gleby. W tej sytuacji nie dał wiary twierdzeniom strony, że skarpa w kształcie istniejącym w czasie wizji lokalnych powstała w naturalny sposób. Za wydobyciem kopaliny przemawiał kształt wyrobiska o pow. ok [...] m i głębokości [...] m świadczący o metodycznej działalności człowieka.
W ocenie organu odwoławczego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 Pgg już samo odłączenie kopaliny od złoża – konkretnego miejsca w którym zalega, nawet w obrębie tej samej działki, traktować należy jako wydobycie kopaliny. Tego wniosku nie mógł podważyć argument strony o rekultywowaniu gleby na działce.
Na koniec organ nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów procesowych. Za nieistotne uznał to, kto zawiadomił organy nadzoru górniczego o wydobyciu piasku. Natomiast za podstawę obliczenia opłaty przyjęto obliczenia wykonane w czasie wizji w dniu [...] r.
Z kolei oświadczeniu p. B. N., byłej właścicielki działki nr [...] nie dał wiary. Przeczą mu wyniki dwóch wizji lokalnych, a nawet twierdzenia strony o wykonywaniu prac rekultywacyjnych na spornej działce. Dlatego nie zachodziła konieczność jej przesłuchania w charakterze świadka.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M. N. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżonym decyzjom zarzucił, podobnie jak w odwołaniu naruszenie:
- - rażące naruszenie art.7, art. 8 art. 9, art. 10 i 79 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy poprzez nieustalenie kto i ewentualnie czy wydobywał piasek z jego nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodu ze świadków i przeprowadzenie pierwszej wizji w terenie bez zawiadomienia strony,
- - rażące naruszenie art. 77 i 107 kpa, polegające na sprzeczności zgromadzonego materiału dowodowego z treścią kwestionowanych decyzji, pominięcie wyjaśnień skarżącego, niezasadne pominięcie oświadczenia poprzedniej właścicielki nieruchomości, pism starosty średzkiego o braku wyrobisk na spornej działce,
- - rażące naruszenie art. 6 ust. 3 Pgg polegające na przyjęciu, że naturalne odłączenie kopaliny od złoża stanowi wydobycie kopaliny,
- - rażące naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg poprzez zastosowana wobec strony regulacji prawa górniczego, w sytuacji, gdy prowadzi ona na swojej działce działalność rolniczą,
- - rażące naruszenie art.140 ust. 1 Pgg poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona wydobyła ponad 108 ton piasku i w konsekwencji wymierzenie jej opłaty podwyższonej, w sytuacji, gdy sporna skarpa na działce nr [...] powstała w naturalny sposób,
- - rażące naruszenie art. 145 Pgg polegające na nieuwzględnieniu 5 letniego okresu przedawnienia, chociaż skarpa sukcesywnie się osypuje od 30 lat.
Uzasadniając tak skonstruowane zarzuty skarżący powielił argumentację przytoczoną tak w jego oświadczeniach złożonych na potrzeby postępowania oraz w odwołaniu. Podkreślił, że skarpa na działce istnieje od 30 lat i stale się osypuje, a znaczna część piasku została zrekultywowana przez jego poprzedników i to przed 2010 rokiem. Zaprzeczył, jakoby sam wydobywał kopalinę. Jedyne rekultywował grunt na cele rolnicze.
W odpowiedzi na skargę prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o oddalenie skargi, a wobec powtórzenia w skardze zarzutów podobnych do tych z odwołania podtrzymał w całości swoją argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył także, że art. 145 Pgg nie miał zastosowania w sprawę, bowiem fakt wydobycia piasku zaistniał w [...] r.
Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący złożył zrobione kilka dni wcześniej zdjęcia obrazujące stan działki nr [...]. Domagał się także przesłuchania w charakterze świadka B. N., która, jak podkreślił, mimo tożsamości nazwisk, nie jest z nim spokrewniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz.718) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy w tym przypadku górniczej. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy podatkowej. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej.
Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy.
Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Z powyższego wynika, ze jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej.
Przechodząc do meritum sprawy należy dokonać w pierwszym rzędzie analizy przepisów prawnych regulujących kwestię wydobycia kopalin oraz sankcji za nieprzestrzegania. Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi jej wydobycie. Ponadto stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji.
Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust.
- 1. Pgg przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie:
- 1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych;
- 2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym;
- 3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości.
Jednak ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania – ust. 2 art. 4 Pgg.
W przypadku naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 – ust. 3 art. 4 Pgg.
Zatem w odniesieniu do kwestii wydobycia kopalin w celu zaspokojenia "potrzeb własnych", koniecznym jest ustalenie charakteru tego wydobycia, jak również tytułu prawnego do wydobywanego złoża. W praktyce chodzi o wydobycie złoża objętego prawami podmiotowymi (prawem własności, wieczystego użytkowania), pozbawionego cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173., poz. 1807 z późn. zm.) – bez prawa do rozporządzania kopaliną. W takim przypadku stosuje się złagodzone rygory prawa górniczego, lecz co do zasady działalność taka prawu temu podlega.
Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Wójta gminy K. o nielegalnym wydobywaniu przez skarżącego, na jego działce piachu. Dwie wizje lokalne, poparte zdjęciami wykonanymi na działce nr [...]. Niewątpliwie skarżący nie miał koncesji na wydobywanie kopalin. Jej wydania nie potwierdził starosta [...], nie potwierdził również faktu posiadania dokumentacji ewentualnego wyrobiska. O braku zawiadomienia organu nadzoru górniczego o zamiarze wydobycia piasku przez skarżącego na własne cele organ wiedział z urzędu. Zresztą skarżący nie podnosił faktu dokonania takiego zgłoszenia. Spór sprowadza się zatem do oceny, czy prowadził on działalność wydobywczą, czy też nie.
Analizując to zagadnienie Sąd doszedł do przekonania, że czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny. Świadczy o tym stan skarpy zobrazowany na zdjęciach. Sromy brzegi nie powstały naturalnie, lecz były wynikiem podbierania piasku. Całe dno wyrobiska zostało dokładnie wyrównane, nie było zarośnięte zielenią. Miejscami piasek był nadsypany w nienaturalny sposób. Sam skarżący przyznał, że mieszał piasek z torfem i ziemią. Zatem pozyskiwał o na własne potrzeby. Fakt, że odłączone masy piasku nie zostały wywiezione ani sprzedane nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, jeśli zważyć, że zbywanie wydobytego materiału nie stanowi przesłanki uznania odłączenia kopalin za ich wydobycie. Innymi słowy z wydobyciem mamy do czynienia nie tylko w przypadku zbycia uzyskanych kopalin, ale nawet wówczas, gdy odłączona substancja nie była sprzedawana albo przeznaczona do sprzedaży.
Jedynie jej zdatność do sprzedaży (a nie faktyczne przeznaczenie) jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę. Zatem za częściowo niezasadny należało uznać zarzut niepodjęcia wszelkich działań niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż sposób zagospodarowania oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pobudki, jakimi kierował się skarżący nie mogły przesądzać o tym, że prowadzona działalność nie stanowi wydobycia kopalin, jeśli zważyć, że w jej trakcie dokonywał on oddzielenia kopaliny od złoża.
W świetle przytoczonych już regulacji prawnych nie budzi wątpliwości Sądu, że w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności na organie nadzoru górniczego ciąży obowiązek wydania decyzji wymierzającej osobie fizycznej dokonującej nielegalnego wydobycia kopaliny podwyższoną opłatę. Należy bowiem zauważyć, że udzielenie koncesji może nastąpić na wniosek podmiotu, który spełni rygorystyczne warunki określone w przepisach Pgg do jej uzyskania. W szczególności może ona został udzielona w sytuacji, gdy wnioskujący przedsiębiorca dokonał szczegółowego określenia jej zakresu, zbadania złoża, spełnienia szeregu warunków formalnych, złożył szereg załączników potwierdzających sposób prowadzenia i fachowość planowanej działalności m.in. w postaci projektu zagospodarowania złoża. Dzieje się tak dlatego, że działalność górnicza jest skomplikowana, wymaga wiedzy specjalistycznej, a jej prowadzenie w sposób niewłaściwy niesie poważne zagrożenie.
Natomiast w przypadku wydobycia piasku przez osobę fizyczną na własne potrzeby w ilości nie przekraczającej 10 m3 rocznie wymagane jest uprzednie zawiadomienie o tym organu nadzoru górniczego. Tego warunku skarżący nie dopełnił.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu niezasadnego przyjęcia, że skarżący wydobył [...] ton piasku zauważyć należy, że pomiar wydobytego piasku organy ustaliły w oparciu o wielkość istniejącego wyrobiska z uwzględnieniem wysokości skarpy. Brak dowodu na to, że skarżący piach wywoził z wyrobiska. Wg niego mieszał go z torfem i korą. Gdyby zrobił to w proporcji 1:1, to w wyrobisku powinno znaleźć się ok 200 t. mieszanki. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że faktycznie w części wyrobiska znajdowała się warstwa mieszanki kory i torfu o kilkunastocentymetrowej grubości. Trudno jednak przyjąć, że to odpowiednik 200 t.
Co do zasady Sąd nie neguje zastosowanej w sprawie metody obliczenia wielkości wydobytego piasku. W aktach brak ustaleń, jak wyglądała skarpa na działce, kiedy kupił ją skarżący, a w konsekwencji, jakim uległa ona zmianom. W celu jednak usunięcia wątpliwości Sądu związanych z wysokością naliczonej opłaty, będących konsekwencją wątpliwości co do ilości wydobytego piasku zasadnym byłoby sięgniecie przez organ nadzoru górniczego do zdjęć satelitarnych będących w posiadaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykonywanych na potrzeby przyznawania płatności do gruntów rolnych. Zdjęcia z kolejnych lat [...],[...] i [...] pozwolą na zaobserwowanie zmian na działce nr [...] w tym zmian dotyczących skarpy, jej ewentualnego przesuwania w stronę lasu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 Pgg stwierdzić należy, że nie dotyczy on wymierzania opłat na podstawie art. 140 Pgg. Nie ma w sprawie zastosowania także art. 143 ust.1 Pgg albowiem od ujawnienia nielegalnego wydobycia w [...] r. do wydania decyzji wymierzającej skarżącemu podwyższoną opłatę nie minęło 5 lat.
Sąd nie wziął także pod uwagę zdjęć dołączonych przez skarżącego do sprawy na rozprawie w dniu [...] r., jako że za podstawę rozstrzygnięcia i oceny legalności decyzji mógł przyjąć stan faktyczny istniejący w dniu wydania skarżonych decyzji, a nie stan zaistniały później.
Wobec powyższego, w celu uzupełnienia w tym zakresie postępowania dowodowego i usunięcia wątpliwości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa należało uchylić decyzje organu odwoławczego, a na podstawie art. 200 ppsa zasądzić na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wskazania co do dalszego biegu sprawy wynikają z powyższych rozważań Sądu.