Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 20 lutego 2023 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/2/2023/1750 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu zażalenia K. N. (dalej zwanego skarżącym) na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. nr [...], wydane w dniu 30 grudnia 2022r., w przedmiocie zwrotu podania zatytułowanego "odwołanie od decyzji z dnia 8.11.2022r. - określanej jako wezwanie" oraz "odwołania od decyzji z dnia 30.11.2022r.", tj. pism z dnia 19 grudnia 2022r., utrzymał to postanowienie w mocy.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022r. nr [..], działający w upoważnienia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej jako Dyrektor WUP), w trybie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) postanowił o zwrocie skarżącemu jego dwóch pism z dnia 19 grudnia 2022r.
Pierwsze pismo tytułowano jako "odwołanie od decyzji z dnia 30.11.2022r." oraz natomiast drugie pismo jako "odwołanie od decyzji z dnia 8.11.2022r. - określonej jako wezwanie". Pisma te zaadresowane zostały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., za pośrednictwem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K..
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 8 listopada 2022r. nr [...] Dyrektor WUP wezwał skarżącego, jako beneficjenta przyznanego na podstawie umowy dofinansowania, do zwrotu całości środków pomocowych wraz z odsetkami. W dniu 15 listopada 2022r. skarżący złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące rozliczenia przyznanego dofinansowania. Odnosząc się do tych wyjaśnień, pismem nr [...] z dnia 30 listopada 2022r., Dyrektor WUP, wskazując na powyższe wezwanie z dnia 8 listopada 2022r. podał, że brak jest podstaw do zmiany ww. żądania. Poinformowano, że skarżący pismem z dnia 19 grudnia 2022r. wniósł odwołania od wezwania z dnia 8 listopada 2022r. oraz od pisma z dnia 30 listopada 2022r. - uznając je za decyzje administracyjne. Wyjaśniono, że na podstawie umowy zawartej przez WUP ze skarżącym powstał stosunek cywilnoprawny, a z treści § 7 i § 8 tej umowy wynika, że kwestie z niej wynikające regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego, a spory wynikające z umowy podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny właściwy dla siedziby WUP.
Przywołując art. 15gga ust. 23 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19) wskazano, że zadania wynikające z tej ustawy realizuje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, który może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, zawierać, realizować lub rozwiązywać umowy, pozywać lub być pozwanym.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że:
- - odwołania wniesione zostały do organu niewłaściwego;
- - organem właściwym jest sąd powszechny;
- - złożone pisma nie stanowią odwołań od decyzji administracyjnych wskazanych w ich treści;
- - zaskarżone pisma nie stanowią decyzji administracyjnych, mimo, że wydane zostały przez organ administracyjny, działający według przepisów k.p.a. oraz mają wszelkie elementy decyzji administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej zwane SKO) nie stwierdziło jednakże zasadności tego zażalenia i postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Przywołując treść art. 15 gga ustawy COVID-19 organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 15gga ust. 15 pkt 3 tej ustawy, przedsiębiorca - beneficjent świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust.
4. powoływanej ustawy, zobowiązany jest do rozliczania otrzymanego dofinansowania i złożenie dokumentów potwierdzających wykorzystanie środków zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast Dyrektor WUP posiada ustawowe uprawnienie do wzywania przedsiębiorcy, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 15 pkt 3 lub 4, do wywiązania się z niego w wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie. Przedsiębiorca, który nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, jest obowiązany do zwrotu całości otrzymanej pomocy. Nadto w umowie zawartej pomiędzy skarżącym a Dyrektorem WUP (§ 5 ust.
4) wskazano na obowiązek zwrotu całości udzielonej pomocy, jeżeli nie wywiąże się z ciążących na nim obowiązków, mimo wezwania i wyznaczenia dodatkowego terminu. Pismem przekazanym skarżącemu w dniu 25 listopada 2021r. wezwano go złożenia rozliczenia, pod rygorem zwrotu całości przekazanych mu wcześniej środków wraz z odsetkami. W związku z nie przekazaniem WUP wszystkim wymaganych do rozliczenia dokumentów, pismem z dnia 8 listopada 2022r. skarżący został wezwany do zwrotu całości przekazanego dofinansowania w kwocie 21.000,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków pomocowych do dnia zwrotu.
Z kolei w piśmie z dnia 30 kwietnia 2022r. wyjaśniono skarżącemu, że z uwagi na brak rozliczenia został on w dniu 21 listopada 2021r. wezwany do złożenia prawidłowego rozliczenia. Ponieważ weryfikacja rozliczenia wykazała braki i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, korzystając z uprawnień ustawowych wezwano beneficjenta udzielonej pomocy finansowej do jej zwrotu wraz z odsetkami.
W ocenie SKO powyższe wezwanie z dnia 8 listopada 2022r. oraz pismo wyjaśniające z dnia 30 listopada 2022r. nie stanowią decyzji administracyjnych. Wskazano, że organy administracji publicznej (jakim niewątpliwie jest Dyrektor WUP w K.) nie wszystkie swoje działania opierają o wydanie decyzji administracyjnej. Organ ten uprawiony jest także (poza przypadkami wymagającymi wydania decyzji administracyjnej) do działań w innych formach (np. wezwania, umowy, itp.). Z taką sytuacją mamy w przedmiotowej sprawie, gdyż kwestia zwrotu udzielonej pomocy finansowej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej ewentualnej weryfikacji w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym), a ponieważ dotyczy problemu o charakterze cywilnoprawnym, ewentualne spory z tym związane podlegają rozstrzygnięciu sądu powszechnego.
W takiej sytuacji, gdy podanie (odwołanie) skarżącego nie mogłoby merytorycznie rozpatrzone przez organ odwoławczy, a sprawie właściwy jest tylko sąd powszechny, organ do którego wniesiono podanie (odwołanie), stosując art. 66 § 3 k.p.a. mógł dokonać zwrotu tego podania osobie jej wnoszącej, poprzez wydanie stosownego postanowienia.
Na marginesie SKO poinformowało, że w sytuacji której Dyrektor WUP nie skorzystałby z art. 66 § 3 k.p.a. i nie wydał zaskarżanego postanowienia, lecz przekazałby przedmiotowe odwołanie do organu wyższej instancji (jako do adresata tego pisma) to ten organ zmuszony byłby do wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności tychże odwołań.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesione zostały zarzuty naruszenia:
- - art. 107 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pisma z dnia 8 listopada 2022r. i 30 listopada 2022r. nie mają charakteru decyzji administracyjnych, mimo że zawierają wszystkie ustawowe znamiona takiej decyzji;
- - art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności odwołania od decyzji Dyrektora WUP z dnia 8 listopada 2022r. i 30 listopada 2022r.;
- - art. 127 k.p.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że od w/w decyzji nie służy odwołanie.
Ponosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora WUP i przekazanie sprawy do tego ostatniego organu celem przekazania złożonych odwołań od jego decyzji do organu właściwego do ich rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że o charakterze decyzji nie decyduje nazwa pisma, ale jego treść. Przedmiotowe pisma Dyrektora WUP wzywające do zwrotu otrzymanej pomocy wydane zostało tymczasem przez organ administracji publicznej, w oparciu o treść ustawy COVID-19. Rozstrzygnięcie organu w trybie tej ustawy wywołuje zatem skutek w sferze praw i obowiązków obywateli-przedsiębiorców. Działalność organu administracji publicznej w tym zakresie podlega zatem kontroli w zakresie jego zgodności z prawem.
W ocenie skarżącego pisma te mają charakter decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie (o czym skarżący nie zostałam pouczony). Zawierają bowiem elementy wymienione w art. 107 k.p.a. Zaskarżone postanowienie SKO jest zatem błędne i jako takie nie może się ostać, a złożone odwołania powinny zostać merytorycznie rozstrzygnięte.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż ww. postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.
Stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. – stanowiącego materialnoprawna podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć - jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym: organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1466/10). Przy czym nie chodzi tu jednak o wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia oznaczonego stosunku prawnego (procesowego) spornego bądź niespornego (podstawa prawna może podlegać modyfikacji), lecz o oznaczenie rodzaju sprawy objętej "drogą postępowania przed sądem powszechnym" (problem dopuszczalności drogi sądowej), np. wskazania, że jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (sprawa ze stosunku z zakresu prawa cywilnego, zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012).
Dodatkowo zaznaczyć wymaga, że organy są obowiązane do przestrzegania swojej właściwości. Powinność taka wynika z zasady legalności (praworządności) wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wskazuje na nią także treść art. 19 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy nie mogą zatem rozpoznawać spraw, które należą do kognicji sądów powszechnych. Co więcej naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność.
Jednocześnie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1594/19, zgodnie z którym możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. nie jest uzależniona od etapu prowadzonego postępowania. Niezależnie więc czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie – stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować, niezależnie od innych powinności procesowych organu, zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, organy obu instancji prawidłowo uznały więc, że złożone przez skarżącego podania z dnia 19 grudnia 2022 r. nie mogą zostać rozpoznane przez organy administracji publicznej, gdyż wbrew stanowisku skarżącego, właściwym dla ich rozpatrzenia jest sąd powszechny.
Zgodnie z art. 15gga ust. 11 ustawy COVID-19, dofinansowanie wynagrodzeń pracowników udzielane jest na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że przyznanie świadczenia nie wynika z prawa powszechne obowiązującego, lecz z umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy wnioskodawcą a dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy. Umowa taka ma natomiast charakter cywilnoprawny. Potwierdzeniem tego jest treść art. 15gga ust. 24 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zawierania, realizacji lub rozwiązywania umów, o których mowa w ust. 11, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywany. Dofinansowanie wynagrodzenia pracowników należy wobec tego do sfery cywilnoprawnej. Wskazuje na to także treść § 7 i § 8 umowy zawartej pomiędzy skarżącym a Dyrektorem WUP, gdzie określono, że kwestie z niej wynikające regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego, a spory wynikające z umowy podlegają rozpoznaniu sądu powszechnego właściwego dla siedziby WUP.
Skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazane na wstępie pisma Dyrektora WUP z dnia 8 i 30 listopada 2022 r. nie są decyzjami administracyjnymi. Odnosząc się do tego zarzutu, w ślad za SKO, wyjaśnić należy, że nie wszystkie działania organów administracji publicznej znajdują swój wyraz w wydaniu decyzji administracyjnej. Inną niż wydanie tego aktu formą działania organów administracji publicznej jest właśnie zawieranie umów cywilnoprawnych jak ta zawarta w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej uprawnione są również do kierowania wezwań.
W rozpoznawanej sprawie upoważnienie ustawowe dla Dyrektora WUP do skierowania wezwania z dnia 8 listopada 2022 r. wynika z art. 15gga ust. 19 ustawy COVID-19, zgodnie z którym dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa przedsiębiorcę, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 15 pkt 3 lub 4, do wywiązania się z niego w wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie. Przedsiębiorca, który nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie. jest obowiązany do zwrotu całości otrzymanej pomocy. O obowiązku zwrotu całości udzielonej pomocy stanowi, analogicznie jak art. 15gga ust. 19 ustawy COVID-19, § 5 ust. 4 umowy zawartej pomiędzy skarżącym a Dyrektorem WUP.
Skarżący w dniu 25 listopada 2022 r. został wezwany do złożenia rozliczenia, o którym mowa w art. 15gga ust. 15 pkt 3 ustawy COVID-19, pod rygorem zwrotu przekazanych mu środków. Wobec nie przekazania wszystkich wymaganych przez organ dokumentów, pismem z dnia 8 listopada 2022 r. Dyrektor WUG wezwał zatem skarżącego do zwrotu całości dofinansowania przekazanego w oparciu o zawartą umowę.
W ocenie Sądu w przypadku ww. czynności Dyrektora WUG nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana w ustawie. Podkreślić należy, że domniemywać formę decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją organy w niej orzekające nie miały do czynienia.
Wbrew stanowisku skarżącego decyzją administracyjną nie jest również pismo Dyrektora WUG z dnia 30 listopada 2022 r. Ma ono bowiem jedynie charakter informacyjny. Organ wyjaśnia w nim bowiem, jakie były podstawy prawne i faktyczne do tego, aby skierować do skarżącego powyższe wezwanie z dnia 8 listopada 2022 r.
Brak było zatem podstaw do stawiania organowi także zarzutu niezastosowania w sprawie art. 127 k.p.a.
Natomiast w odniesieniu do ostatniego z zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności odwołania, wyjaśnić należy, że SKO wydając w sprawie zaskarżone postanowienie nie stosowało ww. przepisu. Organ II instancji nie stwierdził bowiem niedopuszczalności przedmiotowego odwołania, lecz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora WUG z dnia 30 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO jedynie na marginesie wskazuje, że w sytuacji, w której pisma skarżącego z dnia 19 grudnia 2022 r. zostałyby przekazane temu organowi jako odwołania to wówczas obowiązany byłby do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.
W świetle powyższego, zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia dopuszczono się innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.
Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.