Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 stycznia 2019r. nr NPII.4131.1.43.2019 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr III/12/2018 Rady Miejskiej Skoczowa z 19 grudnia 2018r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Skoczów na rok 2019, w części określonej jako I.p. IV pkt 4 tabeli "Harmonogram wydatków gminnego programu profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych w Skoczowie na rok 2019", stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały, jako sprzecznej z art. 41 ust. 1 w związku z art. 182 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 z późn. zm.).
Ze stanu faktycznego spawy wynika, że 19 grudnia 2018r. Rada Miejska Skoczowa podjęła uchwałę Nr III/12/2018 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Skoczów na rok 2019. W załączniku nr 3 do ww. uchwały, w pozycji określonej jako lp. IV "Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych", w wierszu 4 Rada Miejska przewidziała dofinansowanie kwotą 55.000 zł "wydatków inwestycyjnych na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie Skoczów".
Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem organ nadzorczy stwierdził nieważność uchwały we wskazanym wyżej zakresie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że treść działania przewidzianego w I.p. IV wiersz 4 tabeli wykracza poza zakres zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i jest równoznaczne z wykorzystaniem środków pochodzących z opat za wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi lub przeciwdziałanie narkomanii. Z art. 41 ust. 1 ustawy wynikają obowiązki gminy w omawianym zakresie. Możliwość rozszerzenia katalogu zadań realizowanych przez gminę dotyczyć może wyłącznie działań bezpośrednio związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Realizacja działania określonego w Programie jako "wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie Skoczów" stoi w sprzeczności z zadaniami określonymi w ustawie, a zatem oznacza naruszenie prawa. Przywołał także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawi i w granicach prawa, a zatem przyznanych im uprawnień.
Nadto organ nadzoru podniósł, że zadanie gminy winno być realizowane poprzez konkretne działania skierowane szczególnie do dzieci i młodzieży, a nie przez tworzenie infrastruktury, w oparciu o którą działania te będą prowadzone. Natomiast działalność inwestycyjna nie została ujęta wśród zadań gminy w tym zakresie, tym samym nie może być finansowana ze środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Budowa takiej infrastruktury stanowi realizację zadania własnego gminy, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Dlatego organ uznał, że ponieważ wspieranie finansowe uzupełniania bazy sportowej i rekreacyjnej wykracza poza zakres działania wyłącznie na rzecz walki z problemami alkoholowymi, zasadne jest uchylenie uchwały w omawianym zakresie.
Z tym stanowiskiem nie zgodziła się Gmina wywodząc skargę do sądu administracyjnego i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości... polegające na błędnym uznaniu, że przeznaczenie środków na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie Skoczów w ramach prowadzenia pozalekcyjnych zajęć sportowych, wykracza poza zakres zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i jest równoznaczne z wykorzystaniem środków uzyskanych z opłat za wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi lub przeciwdziałanie narkomanii.
W oparciu o tak sformułowany zarzut, Gmina wniosła o uchylenie aktu nadzoru, zasądzenie kosztów i stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że uchwalony program służy kształtowaniu polityki społecznej m.in. poprzez kreowanie zdrowego i aktywnego stylu życia oraz propagowanie samorozwoju poprzez sport. Program tworzy warunki sprzyjające aktywności sportowej – głównie dzieci i młodzieży z uwagi na zagrożenia, na które są oni narażeni z racji wieku i charakterystyki środowisk, w których przebywają. Stworzenie alternatywnych przestrzeni wypełnienia wolnego czasu, jest kierunkiem, który stwarza warunki i motywuje pozytywnie do powstrzymywania się od spożywania alkoholu i zażywania narkotyków. Przedmiotowe inwestycje są ściśle związane z profilaktyką problemów alkoholowych, gdyż tworzą warunki do realizacji tych zadań, a bez stworzenia odpowiednich warunków osiągnięcie spodziewanych efektów profilaktycznych jest niemożliwe.
Podniosła także, że realizacja pozalekcyjnych zajęć sportowych jest jednym z zadań sprecyzowanych w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy, a istnieje ścisły związek między realizacją takich zajęć a infrastrukturą, która to umożliwia. Natomiast żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wprowadza ograniczeń w finansowaniu takich inwestycji, nie wynikają one także z art. 182 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 1 - 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej powoływana jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.).
W myśl art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, zaś w razie jej nieuwzględnienia – oddala skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa.
Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 – komentarz do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA w Opolu z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy uchwała Rady Gminy została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 2a-4 ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2137 ze zm.), prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:
- 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;
- 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;
- 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;
- 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;
- 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;
- 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.
Co prawda użycie słowa "w szczególności" wskazuje, że art. 41 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawiera otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Niemniej jednak nie można w nim pomieścić wszelkich działań gminy, w tym także pozostających w luźnym związku z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do działania określonego w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmującego: "prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych", Rada Miasta przypisała "wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej w Gminie".
Zdaniem Sądu orzekającego zasadne jest stanowisko organu, że nie mieści się to w określonym w ustawie zakresie zadań. Wydatki inwestycyjne na uzupełnienie bazy sportowej i rekreacyjnej nie stanowią realizacji zadania polegającego na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej, w tym prowadzeniu zajęć pozalekcyjnych (art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zadanie gminy polegające na budowie i remoncie oraz utrzymaniu obiektów sportowych winno być przez gminę realizowane w ramach zadania własnego, przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, czyli poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej.
W ocenie Sądu orzekającego, uzasadnione jest stwierdzenie organu nadzoru, że zakwestionowana część przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej nie mieści się w katalogu zadań określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Działania przewidziane w lp. IV, pkt 4 załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej Nr III/12/2018 wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych. Wskazuje to na zasadność stanowiska organu nadzoru co do tego, że zamieszczenie w załączniku do uchwały cytowanego zapisu prowadzi do naruszenie przez Gminę przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności jej art. 41 ust. 1 i skutkuje koniecznością oddalenia skargi. Wynika z tego jednocześnie, że dotyczący tego przepisu zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie także organ nadzoru podniósł kwestię naruszenia zaskarżonym zapisem uchwały zasady legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień, z czego wynika, że w prawie publicznym obowiązuje zasada stanowiąca, że "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", natomiast zasada odwrotna, że "co nie jest przez prawo wyraźnie zabronione, jest dozwolone" znajduje zastosowanie jedynie w prawie prywatnym.
Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.