Uzasadnienie
Pismem z 20 sierpnia 2021 r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr PM-3973/2021 Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 23 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat dla systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski" w części określonej w wersie piątym tabeli (Lp.
4) stanowiącej treść załącznika do zarządzenia jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 679; dalej: ustawa) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP)
Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 23 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Gliwice (dalej: Prezydent Miasta), wydał zarządzenie Nr PM-3973/2021 w sprawie ustalenia wysokości opłat dla systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski" (dalej: zarządzenie). Załącznikiem do zarządzenia są Opłaty za korzystanie z systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski
Zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie Śląskiemu (dalej: Wojewoda), w dniu 27 kwietnia 2021 r. Następnie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 23 kwietnia 2021 r. pod poz. 2894.
Wojewoda podaje, że Rada Miasta Gliwice uchwałą Nr XIV/238/2020 z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 4508) - zmieniona uchwałą Nr XV/317/2020 Rady Miasta Gliwice z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XIV/23 8/2020 Rady Miasta Gliwice z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice do ustalania wysokości cen i opłat (pub.. Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 4518) - prawidłowo upoważniła Prezydenta Miasta do ustalania wysokości ww. cen i opłat.
Przedmiotowe zarządzenie było związane z uruchomieniem systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski". Opłaty za wypożyczenia rowerów na stacjach przekazanych w ramach umowy Miastu stanowią dochód Miasta - co wynika bezpośrednio z jego uzasadnienia do zarządzenia. Jednocześnie Wojewoda zauważa, że już w przeprowadzonym przez Miasto Gliwice postępowaniu o udzielenie zamówienie publicznego z dnia 12 lutego 2021 r. (oznaczenie sprawy: ZA.271.6.2021) pt. Zorganizowanie, zarządzanie i eksploatacja systemu miejskich wypożyczalni rowerów: Gliwicki Rower Miejski w 2021r. miało miejsce ustalenie opłat. Jak wynika ze Specyfikacji Warunków Zamówienia - SIW (publ. BIP Urzędu Miejskiego w Gliwicach - https://bip.gliwice.eu/zamowienia-publiczne/zamowienie/ł 1872) - przedmiotem zamówienia było świadczenie kompleksowej usługi użyteczności publicznej pasażerskiego transportu rowerowego, polegającej na umożliwieniu pobrania i zwrotu roweru w dowolnej stacji publicznego systemu Gliwicki Rower Miejski (dalej: GRM), za opłatą wg taryfy przyjętej przez Zamawiającego, prowadzonej w sposób ciągły przez całą dobę we wszystkie dni tygodnia w okresie funkcjonowania systemu (tzw. sezonu rowerowego) tj. od 1 maja do 30 listopada 2021 r. Obejmowała ona zorganizowanie, bieżące zarządzanie i eksploatacje rowerów, pobieranie opłat za korzystanie z roweru miejskiego oraz utrzymanie i obsługę wszystkich urządzeń związanych z funkcjonowaniem systemu GRM w czasie trwania umowy, a po zakończeniu funkcjonowania systemu z dniem 30 listopada 2021 r. - demontaż systemu i dokonanie rozliczeń końcowych z klientami.
Według umowy stanowiącej załącznik Nr 5 do SIW wszystkie urządzenia składające się na system GRM stanowią własność Wykonawcy, które to urządzenia Wykonawca zobowiązuje się bezpłatnie przekazać Zamawiającemu na czas trwania umowy. Z chwilą podpisania umowy Zamawiający staje się uprawnionym do wykorzystywania urządzeń składających się na system GRM w zakresie niezbędnym do realizacji umowy (§ 1 ust. 2 i ust. 3 umowy). Klienci korzystający z systemu GRM ponoszą opłaty za wypożyczenie roweru oraz opłatę inicjalną wg taryfy przyjętej przez Zamawiającego (§ 10 ust. 1 umowy).
Z opisu przedmiotu zamówienia (załącznik Nr 6 do SIW) wynika, że dochód Zamawiającego stanowi całość kwot należnych za wypożyczenie roweru oraz za przekroczenie 12-godzinnego okresu wypożyczenia (cześć B, pkt 1, str. 3 załącznik Nr 6 do SIW). Tym samym Miasto Gliwice (Zamawiający) już na etapie postępowania o udzielenie zamówienie publicznego przewidziało dwa rodzaje opłat: opłatę za wypożyczenie roweru (czyli za korzystanie z urządzenia użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego - systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski") oraz opłatę dodatkową za przekroczenie 12 godzinnego okresu wypożyczenia ww. rowerów.
Prezydent Miasta w załączniku do zarządzenia (tabela - Opłaty za korzystanie z systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski") ustalił następujące opłaty:
- - lp.
- 1. Pierwsze 15 minut korzystania z systemu - bezpłatne,
- - lp.
- 2. Opłata za 1 minutę jazdy po pierwszych 15 minutach - 0,05 zł,
- - Ip.
- 2. Opłata za 1 minutę postoju/pauzy po pierwszych 15 minutach - 0,05 zł,
- - Ip.
- 4. Opłata dodatkowa za przekroczenie 12 godzin wypożyczenia - 200,00 zł.
W ocenie Wojewody, załącznik do zarządzenia w części dotyczącej opłaty dodatkowej za przekroczenie 12 godzin wypożyczenia, tj. tabela - wiersz piąty (Ip.
4) jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że Prezydent Miasta na podstawie uchwały Nr XIV/238/2020 Rady Miasta Gliwice z dnia 23 kwietnia 2020 r. został upoważniony wyłącznie do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie do ustalania opłaty dodatkowej za przekroczenie 12 godzin wypożyczenia roweru. Przedmiotowa opłata dodatkowa nie stanowi opłaty za korzystanie z urządzenia użyteczności publicznej Miasta Gliwice (tj. systemu wypożyczalni rowerów miejskich), lecz w istocie ma charakter kary pieniężnej za przekroczenie ww. czasu wypożyczenia czyli stanowi element dyscyplinujący osoby korzystające z roweru powyżej 12 godzin od wypożyczenia. W ocenie Wojewody Prezydent Miasta nie może sięgać po taki instrument, gdyż nie jest upoważniony do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym. Mimo iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy posługuje się pojęciem opłaty nie można wyprowadzić z tego przepisu wniosku, iż opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy.
Natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można wywieść kompetencji do ustalania opłaty dodatkowej za korzystanie z urządzeń (tu: systemu miejskiej wypożyczalni rowerów) użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, tj. opłaty mającej charakter kary pieniężnej za przekroczenie 12 godzin wypożyczenia roweru.
Według Wojewody osoby korzystające powyżej 12 godzin z rowerów miejskich de facto są zobowiązane do zapłacenia dwóch opłat tj. opłaty za 1 minutę jazdy po pierwszych 15 minutach w kwocie 0,05 zł (naliczanej również po 12 godzinach od wypożyczenia rowerów) oraz niezależnie od tej opłaty - opłaty dodatkowej po 12 godzinach od wypożyczenia w kwocie 200,00 zł. W przypadku postoju/pauzy po pierwszych 15 minutach naliczana jest opłata za 1 minutę postoju/pauzy w kwocie 0,05 zł. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że osoby korzystające z urządzenia użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego - systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski" płacą dwie opłaty - jedną za korzystanie ww. sytemu rowerów miejskich, a drugą - opłatę dodatkową, która nie stanowi opłaty za korzystanie z systemu, lecz jest wyłącznie karą pieniężną za przekroczenie czasu korzystania z wypożyczonego roweru - uiszczaną niezależnie od opłaty za korzystanie (jazdę/postój) z rowerów.
Dodatkowo Wojewoda podniósł, że opłata za korzystanie z urządzenia użyteczności publicznej powinna posiadać cechę ekwiwalentności świadczenia tj. jednostka samorządu terytorialnego udostępnia mieszkańcom do korzystania określone urządzenie użyteczności publicznej, a mieszkańcy w zamian za korzystanie z ww. urządzenia uiszczają opłatę ustaloną przez upoważniony organ tej jednostki. W przedmiotowej sprawie cechę ekwiwalentności świadczenia posiada wyłącznie opłata za 1 minutę jazdy po pierwszych 15 minutach oraz opłata za 1 minutę postoju/pauzy po pierwszych 15 minutach, czyli po pierwszych 15 minutach osoba korzystająca płaci 0,05 zł za korzystanie z wypożyczonego roweru bez względu na jazdę czy postój roweru.
Natomiast opłacie dodatkowej nie można przypisać cechy ekwiwalentności świadczenia, gdyż jest ona uiszczana niezależnie od opłaty za korzystanie z roweru (jazdę/postój) po 12 godzinach od jego wypożyczenia tj. stanowi "karę pieniężną" za przekroczenie czasu korzystania z wypożyczonego roweru, a nie za jego korzystanie. Skoro przedmiotowa opłata nie jest świadczeniem ekwiwalentnym, to nie posiada cechy opłaty za korzystanie z urządzenia użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, a jest jedynie ukrytą pod tą opłatą "karą pieniężną" za przekroczenie czasu wypożyczenia rowerów. Nałożenie takiej opłaty (kary pieniężnej) powinno znajdować podstawę prawną. Wprowadzając opłatę dodatkową Prezydent Miasta przekroczył upoważnienie uzyskane uchwałą Rady Miasta Gliwice, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Miasto Gliwice wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że Zarządzenie Prezydenta Miasta określało cezurę czasową w zakresie sposobu wypożyczenia roweru na 12 godzin. Do upływu tego czasu rozliczenie za wypożyczenie odbywa się poprzez zliczanie minut korzystania z roweru powyżej pierwszych 15 minut wypożyczenia. Całkowita opłata za okres wypożyczenia roweru do 12 godzin zamyka się zatem kwotą 35,25 zł (12 godz. X 60 min = 720 min. - 15 min. (wypożyczenie darmowe) = 705min x 0,05 zł = 35,25 zł. Z kolei po upływie 12 godzin, prócz kolejnych minut wypożyczenia, pojawia się obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty 200 zł. Opłata dodatkowa wynika z doświadczeń Miasta Gliwice wyniesionych z funkcjonowania systemu wypożyczalni rowerów w mieście oraz innych jednostkach wdrażających analogiczny system. Okazuje się bowiem, że część użytkowników zatrzymuje rowery na okres np. weekendu eliminując de facto te rowery z systemu i pozbawiając możliwości korzystania z nich przez innych zainteresowanych.
W celu zapewnienia płynności systemu konieczne jest wówczas dostarczanie rowerów zapasowych co kreuje dodatkowe koszty; najczęściej też konieczne jest poszukiwanie "wypożyczonego na dłużej" roweru, częstokroć w lasach, na polach, bądź nawet miejscowościach sąsiednich. W tym kontekście opłata dodatkowa 200 zł pokrywać ma zwiększone koszty obsługi systemu spowodowane długotrwałym, ponadwymiarowym, wypożyczeniem roweru; czasem także jego poszukiwaniem i odstawieniem do stacji wypożyczeń. Koszty te nie zostały skalkulowane w cenie jednostkowej za minutę wypożyczenia (5 groszy), gdyż wówczas konieczne byłoby podniesienie ceny jednostkowej o co najmniej 1 grosz, jako minimalnej jednostki pieniężnej polskiego systemu monetarnego. Wówczas jednak opłata całkowita za okres wypożyczenia roweru na okres do 12 godzin wyniosłaby nie 35,25 zł, a 42,30 zł czyli byłaby o prawie 17% wyższa. Oznaczałoby to, że wszyscy mieszkańcy korzystający z systemu musieliby ponosić opłaty wyższe o 17%.
Tymczasem założenie "Gliwickiego Roweru Miejskiego" jest natomiast takie, by Miasto organizując system i płacąc wynagrodzenie jego operatorowi (wyłonionemu w trybie zamówienia publicznego) nie ponosiło kosztów jego funkcjonowania, ale też nie uzyskiwało dochodów z tej działalności.
Według Miasta Gliwice jeżeli dany użytkownik systemu decyduje się na korzystanie z roweru ponad 12 godzin musi liczyć się z koniecznością dopłacenia kwoty 200 zł jako swoistego ryczałtu za zwiększone koszty obsługi systemu. Jednocześnie kwota 200 zł jako rzekomej kary za przekroczenie czasu wypożyczenia nie wynika z zakazu wypożyczenia na okres ponad 12 godzin, bo zakazu takiego nie ma. Decyzja o skorzystaniu z opcji wypożyczenia rowem na ponad 12 godzin zależy tylko od mieszkańca. Opłata dodatkowa nie stanowi zatem sankcji za złamanie warunków umowy jaką użytkownik systemu zawiera z Miastem Gliwice. W dalszym ciągu może korzystać z roweru zgodnie z umową tyle tylko, że opłata za taki sposób korzystania jest zwiększona. Oznacza to, że w okresie wypożyczenia roweru ponad 12 godzin miasto w dalszym ciągu spełnia swoje świadczenie i rower pozostaje w dyspozycji wypożyczającego. Takie ukształtowanie opłat w pełni mieści się w ramach udzielonej przez Radę Miasta Gliwice delegacji, jak również nie jest sprzeczne ze wskazanymi przez Wojewodę przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie uczyniono zarządzenie nr PM -3973/2021 Prezydenta Miasta Gliwice z 23 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat dla systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski" w części określonej w wersie piątym tabeli (Ip.
- 4) stanowiącej treść załącznika do zarządzenia o brzmieniu "Opłata dodatkowa za przekroczenie 12 godzin wypożyczenia – 200 zł".
Powyższe zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz uchwały nr/238/2020 Rady Miasta Gliwice z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Jak wynika z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
Natomiast powołana uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy. Jak wynika z jej § 1 Prezydent Miasta został upoważniony do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Zaznaczyć należy, że poprzez podjęcie powyższej uchwały Rada Miejska w Gliwicach zrealizowała udzieloną jej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencję do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uszczegółowieniem tego upoważnienia jest norma art. 4 ust. 1 ustawy, która stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1)wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;
2)wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast według art. 4 ust. 2 ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Oznacza to zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując kompetencję z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy może samodzielnie ustalić wysokość cen i opłat bądź określić sposób ich ustalania, ale może także, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, powierzyć uprawnienia w tym zakresie organowi wykonawczemu. Przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). Nie mogą one jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą. Podkreślić przy tym trzeba, że w rozważanym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód, aby uznać, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W konsekwencji aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1909/16; wyrok WSA w Opolu z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 290/18).
Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko co do uchwał wydanych w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie że mają one charakter prawa miejscowego, pomimo braku expressis verbis wyrażenia tego przymiotu w treści przepisu. Nie przesądza to o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13).
Przyjąć zatem należy, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17).
Dodać tutaj trzeba, że przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.g.k. delegację kompetencji na organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zarządzenia tych organów wydane w ramach przekazanych kompetencji dzielą los prawny uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Z kolei podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy określa art. 91 u.s.g. Według art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" z 2001, z. 1-2, s. 101-102).
O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i wyrok NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które warunkuje stwierdzeniem nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przechodząc do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że ustawodawca w regulacjach ustawy nie zamieścił definicji legalnej ceny i opłaty za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Według poglądów doktryny muszą być one powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającej na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i mają charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych (por. C. Banasiński, K. M. Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 4). Także według NSA, mimo iż w art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy mówi się o cenach i opłatach nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 954/16).
Jednocześnie NSA zaznacza, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzania kar pieniężnych za niedozwolone sposoby korzystania z obiektu użyteczności publicznej (wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 954/16).
Wobec powyższego Sąd uznaje za trafny zarzut Wojewody wobec wprowadzonej przez Prezydenta Miasta opłaty dodatkowej. Nie ulega wątpliwości, że nie stanowi ona opłaty za korzystanie z urządzenia użyteczności publicznej Miasta Gliwice tj. systemu wypożyczalni rowerów miejskich. Okoliczności jej pobierania wskazują, że należy ją traktować jako karę pieniężną za wypożyczenie roweru ponad 12 godzin. Słusznie zatem Wojewoda eksponuje w konstrukcji przedmiotowej opłaty dodatkowej element dyscyplinujący osoby korzystające z roweru powyżej 12 godzin od wypożyczenia. Prezydent Miasta nie ma umocowania do wprowadzenia takiego rodzaju opłaty o wyraźnym charakterze represyjnym. Nie bez znaczenia w ocenie sprawy ma to, że osoby korzystające powyżej 12 godzin z ww. rowerów miejskich de facto są zobowiązane do zapłacenia dwóch opłat tj. opłaty za 1 minutę jazdy po pierwszych 15 minutach w kwocie 0,05 zł (naliczanej również po 12 godzinach od wypożyczenia rowerów), względnie postoju/pauzy po pierwszych 15 minutach naliczana jest opłata za 1 minutę postoju/pauzy w kwocie 0,05 zł. oraz opłaty dodatkowej po 12 godzinach od wypożyczenia w kwocie 200,00 zł. Oznacza to tym samym, że osoby korzystające z systemu miejskich wypożyczalni rowerów "Gliwicki Rower Miejski" powyżej 12 godzin płacą dwie opłaty - jedną za korzystanie ww. sytemu rowerów miejskich, a drugą - opłatę dodatkową, która nie stanowi opłaty za korzystanie z systemu, lecz jest wyłącznie karą pieniężną za przekroczenie ustalonego czasu korzystania z wypożyczonego roweru. Opłata ta jest uiszczana niezależnie od opłaty za korzystanie (jazdę/postój) z rowerów.
Mając na względzie to, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można wywieść kompetencji organu do ustalania opłaty innej niż za korzystanie z urządzeń (tu: systemu miejskiej wypożyczalni rowerów) użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego Prezydent Miasta wprowadzając w wersie piątym tabeli (Ip.
4) stanowiącej treść załącznika do zarządzenia nr PM-3973/2021 Prezydenta Miasta Gliwice z 23 kwietnia 2021 r. opłatę dodatkową za przekroczenie 12 godzin wypożyczenia – 200 zł przekroczył upoważnienie otrzymane od Rady w uchwale Nr nr/238/2020 Rady Miasta Gliwice z dnia 23 kwietnia 2020 r., naruszył dyspozycję art. 4 ust. 2 ustawy. Tego rodzaju sprzeczność z prawem kwalifikować należało jako uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej części zarządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jak w sentencji wyroku.