Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 299/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym pismem z [...]r. nr [...] Zarząd Województwa [...] działający jako instytucja zarządzająca RPO W[...] poinformowała skarżącą M. W., prowadzącą działalność gospodarczą jako "A" w S., że uchwałą nr [...] z [...] r. nie uwzględniła protestu dotyczącego oceny wniosku nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...].

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach RPO W[...] na lata 2014-2020 (Europejski Fundusz Społeczny) dla osi priorytetowej IX Włączenie społeczne, dla działania 9.1. Aktywna integracja, poddziałania 9.1.5. Programy aktywnej integracji osób i grup zagrożonych wykluczeniem społecznym. Celem projektu było zwiększenie zdolności do zatrudnienia i aktywnego udziału w życiu społeczno – zawodowym [...] osób ([...] kobiet i [...] mężczyzn) zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym.

Pismem z [...] r. (sygn. [...]) skarżąca została poinformowana przez Instytucję Organizującą Konkurs - Departament Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: lOK), że wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał wymaganą liczbę punktów i spełnił kryteria wyboru projektów w ramach konkursu, ale nie został rekomendowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na konkurs. Szczegółowe informacje na temat oceny wniosku przedstawiono w kopiach kart oceny (dalej: KOFM), stanowiących załączniki do ww. pisma.

Z kopii kart oceny formalno-merytorycznej wynika:

KOFM1:

1. - Część VII, pkt. 5 Łączna liczba uzyskanych punktów: 44
2. - Część VIII Wynik oceny dokonanej przez oceniającego: Pozytywny negocjacje.

KOFM 2:

1. - Część VII, pkt. 5 Łączna liczba uzyskanych punktów: 43
2. - Część VIII Wynik oceny dokonanej przez oceniającego: Pozytywny negocjacje.

W wyniku negocjacji wnioskodawca dokonał częściowej modyfikacji wniosku, jednak odnośnie kilku pozycji, za które otrzymał punktację obniżoną nie zgodził się ze stanowiskiem oceniających i podtrzymał zapisy pierwotnego wniosku.

Jednocześnie pismem z [...]r. wniósł protest od oceny formalno – merytorycznej wniosku.

Protest odnosił się do ocen części IV Kryteria ogólne merytoryczne (punktowe):

1. - nr 3: Czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową?
2. - nr 4: Czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny?
3. - nr 6: Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków?

Stanowiska oceniających i Wnioskodawcy odnośnie ww. kryteriów przedstawiają się następująco:

Kryterium 3. Czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową?

1. 1) Czy scharakteryzowano grupę docelową i w sposób poprawny opisano jej sytuację problemową?

Obaj oceniający przyznali w ramach niniejszego kryterium po dwa punkty na cztery możliwe do uzyskania. Wnioskodawca nie zgodził się z przyznaną punktacją i jej uzasadnieniem, przedstawionym przez oceniających.

Pierwszy z oceniających stwierdził, że "W opisie grupy docelowej oraz sytuacji problemowej wnioskodawca powołuje się w kilku miejscach na ogólne dane dotyczące całego województwa, tego typu dane w projekcie mogą stanowić uzupełnienie charakterystyki...".

Odnośnie tego wnioskodawca wyjaśnił, że w charakterystyce grupy docelowej dane dotyczące całego województwa [...] zostały przywołane jedynie kilkukrotne, a odwołania te miały związek np. z biernością zawodową, której problematyka badana jest jedynie w ujęciu wojewódzkim (brak danych na poziomie powiatów i gmin), czy też wynikały z chęci porównania sytuacji panującej na [...] z innymi województwami w Polsce.

Wnioskodawca przedstawił szereg uśrednionych danych dla Subregionu Centralnego, odnosząc się jednocześnie do miast, w których sytuacja w danym aspekcie jest najtrudniejsza. Ponadto przeprowadził badania własne na grupie osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, zamieszkujących obszar realizacji projektu. Odniesienie się w kilku miejscach do statystyk na poziomie województwa należy zatem traktować jako uzupełnienie charakterystyki.

Kolejna uwaga oceniającego, który twierdzi, że: "W opisie brak konkretnych informacji odnośnie wieku, statusu, przyczyny wykluczenia, rodzaju niepełnosprawności, wykształcenia" również jest dla skarżącej niezrozumiała. We wniosku zamieszczono bowiem następujące informacje:

"STATUS NA RYNKU PRACY- wsk. zagrożenia ubóstwem najwyższe wartości przyjmują wśród osób bez pracy. Wg tego wskaźnika najbardziej zagrożeni ubóstwem są mieszkańcy np. B., S.. B. z B. stanowią 55,5% ogółu B. z W[...], natomiast 50,7% ogółu B. w S. to długotrwale bezrobotni. Bezrobocie pozbawia dotknięte nim osoby źródła dochodów, co zwiększa ryzyko ubóstwa i powoduje konieczność ubiegania się o pomoc społ. Problemem jest także bierność zawodowa - w II kw.'19 dotyczyła aż 46,8% mieszkańców W[...]

KORZYSTANIE Z POMOCY SPOŁ. - W ‘18 pomocą społ. w W[...] objęto [...] osób: najczęstsze powody korzystania z pomocy to ubóstwo ([...] osoby), bezrobocie ([...]), długotrwała/ciężka choroba ([...]), bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzeniu gosp. domowego([...]) oraz niepełnosprawność ([...]).

Ubóstwo jest najczęstszym powodem korzystania z pomocy społ. - odsetek osób, które otrzymały wsparcie z tego tytułu (1,8% w W[...], a np. w S. aż 4,4%). Uwzględniając pozostałe powody korzystania z pomocy społecznej, za jedne z głównych należy uznać bezrobocie i bierność zawodową, zw. często z brakiem kwalifikacji, doświadczenia zawodowego, niskim poziomem wykształcenia (wsk. zagrożenia ubóstwem skrajnym osób z wykszt. max gimnazjalnym w W[...] wynosi 10% wobec 0,8% u osób z wykszt. wyższym. Osoby z obszaru realizacji proj. z wykszt. max. gimnazjalnym stanowią 28,6% B. w S., a osoby BZ z tym wykszt. to 25,4% ogółu BZ, a także niepełnosprawność (jw.).

We wniosku odniesiono się zatem do większości kwestii poruszanych przez oceniającego. Zgodnie z Instrukcją WND: "grupa docelowa powinna zostać scharakteryzowana z punktu widzenia istotnych dla zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu cech np. wiek, status zawodowy, wykształcenie, płeć, niepełnosprawność". Wnioskodawca poza wiekiem, który w ramach przedmiotowego projektu jest kwestią wtórną, odniósł się do wszystkich ww. cech. Jeśli chodzi o wiek, to nie jest on zdaniem wnioskodawcy istotnym aspektem w ramach przedmiotowego projektu - za wyjątkiem ograniczenia, że uczestnicy muszą mieć ukończony 18 rok życia (z uwagi na instrumenty aktywizacji zawodowej przewidziane do realizacji w projekcie). Wnioskodawca zgodnie z zasadą równości szans i niedyskryminacji zamierza umożliwić na każdym etapie realizacji projektu sprawiedliwe i pełne uczestnictwo w zaplanowanych formach wsparcia wszystkim osobom, bez względu na wiek (poza ww. ograniczeniem).

W dalszej części oceniający zarzucił, że wnioskodawca powołuje się we wniosku na dane głównie z dwóch miejscowości, tj. B. i S.. Wnioskodawca wyjaśnił, iż charakteryzując dany obszar problemowy, prezentował informacje o miejscach, w których sytuacja w danym aspekcie jest najtrudniejsza - najczęściej były to właśnie B. lub S. W żadnym miejscu wniosku nie wskazano jednak, że obszar realizacji projektu zostanie ograniczony do tych dwóch miast. Wnioskodawca daje możliwość uczestnictwa w projekcie osobom ze wszystkich miejscowości wskazanych w punkcie B.3 - gdyby było inaczej, nie zostałyby one wykazane jako miejsca realizacji projektu.

Oceniający stwierdził, że IOK dąży do "wsparcia szytego na miarę" - taki sam cel ma wnioskodawca, zapewniając uczestnikom zindywidualizowane i kompleksowe wsparcie, odpowiadające na ich potrzeby, nieograniczające możliwości dostępu do poszczególnych rodzajów usług aktywnej integracji.

W dalszej części oceniający zakwestionował przeprowadzone przez wnioskodawcę badania własne. Na początku zarzucił nieokreślenie miejsca, z którego pochodziła badana grupa (we wniosku wskazano, że: "Wnioskodawca przeprowadził w [...] badania, w formie wywiadu pogłębionego na grupie [...] ([...]) os. zagrożonych ubóstwem/wykluczeniem społ., w wieku produkcyjnym, pozostających bez zatrudnienia, nie uczących się, zamieszkujących obszar realizacji proj.", zatem miejscowości wskazane w pkt. B.3).

Następnie oceniający stwierdził, iż "przy całym terenie OSI, gdzie wnioskodawca planuje przeprowadzić wsparcie, wywiad na [...] osobowej grupie wydaje się nieadekwatny. Wnioskodawca wykazał ponadto, że 91,8% potwierdziło chęć uczestnictwa w projekcie (tj. [...] osób), przy czym założył, iż wsparciem obejmie [...] osób.". Wnioskodawca wyjaśnił, iż wielkości próby badawczej nie musi się równać z wielkością grupy docelowej. Wystarczy, aby próba badawcza była możliwie reprezentatywna, czyli stanowiła miniaturę zbiorowości generalnej, przy uwzględnieniu najbardziej znaczących dla celów badania zmiennych (czyli cech określających poszczególne jednostki, w tym przypadku status osoby zagrożonej ubóstwem / wykluczeniem społecznym, wiek produkcyjny, pozostawanie bez zatrudnienia oraz zamieszkiwanie na obszarze realizacji projektu). Pokazanie przez wnioskodawcę, że blisko 92% spośród badanych osób było zainteresowanych wsparciem projektowym, miało na celu podkreślenie, iż zdecydowana większość osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym, zamieszkujących obszar planowany do objęcia wsparcia, wyraża chęć uczestnictwa w projekcie, co może świadczyć o dużym zainteresowaniu oferowanym wsparciem.

Reasumując, wnioskodawca jest zdania, że grupa docelowa została scharakteryzowana w sposób wyczerpujący - ogólnodostępne dane (przedstawione w większości na poziomie Subregionu Centralnego, z odniesieniem do miast znajdujących się na tym obszarze) uzupełniono dodatkowo o badania własne, co pozwoliło dogłębnie zdiagnozować sytuację problemową potencjalnych uczestników.

Wnioskodawca nie zgodził się również z uwagą dotyczącą ograniczenia obszaru realizacji projektu. Obszar ten został już bowiem dość mocno ograniczony - zaplanowano realizację wsparcia jedynie w obrębie Subregionu Centralnego, a dodatkowo tylko na terenie znajdujących się w nim miast, wchodzących w skład OSI. Drugi oceniający przedstawił zastrzeżenia niemalże w tym samym zakresie co oceniający nr 1.

Zdaniem oceniającego "opis grupy docelowej jest nieco zbyt ogólnikowy i - w istocie rzeczy - utrudnia jednoznaczne stwierdzenie, do kogo konkretnie skierowany jest projekt". Zdaniem wnioskodawcy grupa docelowa została scharakteryzowana w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem różnorodnych danych i pod względem kilku najważniejszych cech. Niezrozumiała dla wnioskodawcy jest uwaga dotycząca trudności stwierdzenia do kogo kierowane jest wsparcie. Grupa docelowa została bowiem zdefiniowana w konkretny sposób, który nie powinien budzić wątpliwości:

"Grupę docelową stanowi [...] ([...]K/[...]M) osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społ., w wieku od 18 r.ż" zamieszkujących w rozum. KC w W[...] na obszarze S..w miastach wchodzących w skład OSI, pozostających bez zatrudnienia - wyłącznie osoby BZ - min. [...] ([...]) lub B., spośród których min. [...] ([...]) stanowić będą ON."

W sposób jednoznaczny określono zatem, że oprócz statusu osoby zagrożonej ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (wymagania zdefiniowanego w dokumentacji konkursowej) uczestnicy projektu muszą być osobami pozostającymi bez zatrudnienia (z czego co najmniej 60% mają stanowić osoby bierne zawodowo), w wieku powyżej 18 roku życia, zamieszkującymi obszar miast OSI z Subregionu Centralnego, a minimum 10% grupy docelowej stanowić będą osoby z niepełnosprawnościami. Zupełnie niezrozumiałym dla wnioskodawcy jest jakiego dokładniejszego określenia grupy docelowej oczekiwałby oceniający.

Wnioskodawca podniósł, że zdaje sobie sprawę z faktu, że grupa docelowa jest zróżnicowana, dlatego wsparcie oferowane w projekcie jest zindywidualizowane i dostosowane do potrzeb konkretnych uczestników.

Wnioskodawca nie zgodził się także z uwagą dotyczącą niewskazania "z których miast Subregionu Centralnego będą się rekrutowały osoby do projektu". Jednym z formalnych kryteriów rekrutacyjnych jest: "zamieszkiwanie w rozum. KC na obszarze realizacji proj. (por. pkt. B.3) (ośw.)", zatem na terenie miast OSI wskazanych w pkt. B.3 wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca daje możliwość uczestnictwa w projekcie wszystkim chętnym osobom (spełniającym kryteria formalne), zamieszkującym obszar realizacji projektu.

Oceniający zasugerował, aby na etapie negocjacji wnioskodawca "uszczegółowił opis grupy docelowej, zgodnie z wymaganiami, wskazanymi w instrukcji wypełniania wniosku". Postulat oceniającego jest dla strony niezrozumiały. Zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku..: "Opisz grupę docelową w sposób pozwalający osobie oceniającej wniosek jednoznacznie stwierdzić, czy projekt jest skierowany do grupy kwalifikującej się do otrzymania wsparcia zgodnie z zapisami zawartymi w SZOOP oraz szczegółowymi kryteriami wyboru projektów. Osoby, które zostaną objęte wsparciem opisz z punktu widzenia istotnych dla zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu cech takich jak np. wiek, status zawodowy, wykształcenie, płeć, niepełnosprawność." Zdaniem wnioskodawcy, z całą pewnością można stwierdzić, że projekt skierowany jest do grupy kwalifikującej się do objęcia wsparciem, a potencjalni uczestnicy zostali opisani z punktu widzenia cech (istotnych dla form pomocy przewidzianych w projekcie) tj. status zawodowy, płeć, wykształcenie czy niepełnosprawność. Uwagę oceniającego uznał zatem za zupełnie bezpodstawną.

Reasumując, wnioskodawca stanął na stanowisku, że w ramach przedmiotowego kryterium powinien otrzymać od każdego z oceniających po cztery punkty. Podkreślił, że przedstawione przez niego argumenty dotyczące powyższego zakresu zostały w pełni zaakceptowane przez lOK na etapie negocjacji.

Kryterium 4. Czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny.

a) Czy zadania logicznie korespondują z określoną sytuacją problemową oraz wpływają na osiągnięcie wskaźników i założonych celów? Czy zakres zadań/działań realizowanych przez partnera/ów uzasadnia ich udział w projekcie?

Obaj Oceniający przyznali w ramach niniejszego kryterium po jednym punkcie na trzy możliwe do uzyskania. Wnioskodawca nie zgodził się otrzymaną punktacją.

Obaj oceniający stwierdzili, że zaplanowane zadania logicznie nie korespondują z określoną sytuacją grupy docelowej - przy czym oceniający nr 1 zakwestionował zwłaszcza wsparcie w postaci specjalistycznych poradnictw (uznając za niekwalifikowalne wszystkie związane z nimi wydatki). Zarzut ten jest dla wnioskodawcy zupełnie niezrozumiały. Strona chciałaby pokazać wprost logiczne powiązanie poszczególnych rodzajów poradnictwa ze zdiagnozowaną sytuacją problemową grupy docelowej, którą stanowią w 100% osoby bez zatrudnienia (zatem borykające się z trudną sytuacją finansową), z czego min. 60 % to osoby bierne zawodowo tj. osoby w niewielkim stopniu zmotywowane do podjęcia pracy.

Poradnictwo zawodowe.

Bezrobocie i bierność zawodowa są jedną z najczęstszych przyczyn wykluczenia społecznego. Badania własne i analiza źródeł zastanych pokazały, że potencjalni uczestnicy czują potrzebę spotkania z doradcą zawodowym, a utrwalona bierność jest jedną z głównych barier osób z grupy docelowej.

Poradnictwo zawodowe jest formą wsparcia wspomagającą proces poszukiwania pracy, jeżeli istnieją ku temu oczywiste przesłanki, takie jak np. brak motywacji do poszukiwania pracy lub brak wiedzy na temat własnych kompetencji i zasobów, z którymi mamy do czynienia w przypadku osób społecznie marginalizowanych.

Próba zrozumienia tych osób powinna opierać się na rozpoznaniu przyczyn, z powodu których osoby te (będące uczestnikami projektu) stały się wykluczone oraz analizy dotychczasowej ścieżki zatrudnienia tych osób. Jeżeli osoba wykluczona społecznie nie jest nastawiona na podjęcie zatrudnienia może oznaczać to, że przyczyną braku aktywności zawodowej jest jej zaburzona wizja. Mówiąc inaczej osoba ta widzi w podjęciu pracy więcej zagrożeń niż korzyści. I tutaj właśnie rozpoczyna się rola doradcy zawodowego.

Podczas poradnictwa, będzie on pomagał osobom wykluczonym społecznie i pozostającym bez pracy w zdobyciu wiedzy w zakresie własnych predyspozycji zawodowych, określeniu i przyjęciu odpowiednich postaw oraz zrozumieniu otoczenia, a także podejmowaniu decyzji o wyborze zawodu i uświadomieniu korzyści płynących z trwałego wejścia na rynek pracy.

Dodał, że kwestionowane przez oceniającego wsparcie, jest jedną z usług aktywnej integracji o charakterze zawodowym, wymienioną wprost w Regulaminie konkursu jako forma pomocy możliwa do realizacji.

Poradnictwo psychologiczne.

Wiele osób bezrobotnych lub biernych zawodowo, dotkniętych problemem wykluczenia społecznego doświadcza tzw. syndromu wyuczonej bezradności. Podstawowym przekonaniem organizującym ich życie staje się przeświadczenie, że podejmowanie wysiłku w celu znalezienia pracy oraz poprawy swojej sytuacji osobistej i społecznej jest działaniem pozbawionym sensu. Skutkami zjawiska wyuczonej bezradności są najczęściej deficyty poznawcze, motywacyjne i emocjonalne. Deficyty poznawcze polegają na uogólnionym przekonaniu, iż nie ma takich sytuacji, w których możliwy jest wpływ na bieg wydarzeń, natomiast deficyty motywacyjne przejawiają się zachowaniami biernymi, pełnymi zrezygnowana oraz niepodejmowaniem żadnych działań, aby zmienić własną sytuację.

Z kolei deficyty emocjonalne skutkują przeżywaniem stanów apatii, lęku, depresji i uczucia zmęczenia, niekompetencji i wrogości (badania własne potwierdziły, że osoby z grupy docelowej doświadczają ww. odczuć).

Osobom wykluczonym społecznie często towarzyszą psychospołeczne skutki braku pracy, tj. różnego typu zaburzenia psychiczne i lękowe. W związku z powyższym w realizację projektu powinien być zaangażowany psycholog, aby wzmacniać motywację i obniżone poczucie własnej wartości, występujące wśród większości uczestników. Spotkania psychologa z uczestnikami projektu mogą wesprzeć ich nie tylko w samym ukończeniu projektu, ale również pozwolić im w ogóle powrócić do zdrowia, którego stan uległ pogorszeniu w wyniku sytuacji, w jakiej się znaleźli.

Co więcej badania własne i analiza źródeł zastanych potwierdziły, że potencjalni uczestnicy czują potrzebę spotkania z psychologiem, a utrwalona bierność jest jedną z głównych barier osób z grupy docelowej

Powyższe pokazuje, że wsparcie psychologiczne wspierające proces aktywizacji uczestników projektu, jest bezsprzecznie potrzebną formą pomocy dla osób z grupy docelowej.

Ponadto, kwestionowane wsparcie jest jedną z usług aktywnej integracji o charakterze społecznym, wymienioną wprost w Regulaminie konkursu jako formę pomocy możliwą do realizacji.

Poradnictwo ekonomiczne.

Większość osób z grupy docelowej z powodu złej sytuacji ekonomicznej jest klientami pomocy społecznej. Uczestnicy projektów aktywnej integracji zmagają się z finansowymi skutkami wykluczenia społecznego dotyczącymi przede wszystkim niemożności samodzielnego utrzymania się i stopniowego uzależnienia się od wsparcia z zewnątrz. Część osób wykluczonych społecznie (zwłaszcza długotrwale), aby zdobyć środki do życia, dość szybko "uzależnia się" od systemu instytucjonalnej pomocy społecznej. Staranie się o uzyskanie różnorodnych świadczeń społecznych, a także ulg i zwolnień finansowych staje się dla tych osób pełnoetatową pracą.

Brak zatrudnienia, a tym samym brak możliwości uzyskania dochodu skutkuje ograniczeniem własnych potrzeb, konsumpcji, a także zmianą dotychczasowych przyzwyczajeń. W dalszej kolejności zła sytuacja materialna nie pozwala zaspokajać aspiracji edukacyjnych zarówno własnych, jak i dzieci osób dotkniętych problemem braku zatrudnienia. Rodzi się poczucie winy dotyczące zaistniałej sytuacji, a także utraty autorytetu w rodzinie. U osób długotrwale pozbawionych pracy pojawiają się zachowania destrukcyjne, a nawet agresywne wobec innych członków rodziny, takie jak przemoc czy alkoholizm, będące wyrazem bezradności wobec narastających problemów.

Badania własne i analiza źródeł zastanych pokazały, że niemal wszyscy potencjalni uczestnicy przyznają, iż obecna sytuacja (brak pracy, środków finansowych) była przyczyną kłótni/konfliktu z bliskimi osobami oraz powoduje u nich dyskomfort, stres, obniżony nastrój czy nawet depresję. Co więcej niska zamożność jest jedną z głównych barier osób z grupy docelowej.

Powyższe potwierdzają także doświadczenia wnioskodawcy płynące z realizacji innych projektów aktywizacji społeczno - zawodowej. Wynika z nich, że osoby wykluczone społecznie borykają się z dużymi deficytami w zakresie wiedzy dotyczącej zarządzania własnymi finansami. Ponadto znaczna część z nich (nawet ok. 30%) zmaga się z problemami komorniczymi.

Wszystkie przedstawione wyżej argumenty – zdaniem wnioskodawcy - pokazują wprost, że poradnictwo ekonomiczne, podczas którego doradca finansowy wyposaży uczestników projektu w wiedzę na temat ekonomii prowadzenia gospodarstwa domowego w trudnych warunkach, prawidłowego określania priorytetów wydatków w budżecie domowym, zasad planowania i kontrolowania wydatków oraz sposobów wpływania na poprawę sytuacji finansowej i efektywnego oszczędzania, a także metod radzenia sobie w trudnych sytuacjach finansowych jest wręcz niezbędnym wsparciem dla osób z grupy docelowej.

Podsumowując, w ocenie strony, wszystkie kwestionowane przez oceniających rodzaje poradnictwa korespondują logicznie z przedstawioną sytuacją grupy docelowej, a co więcej tworzą spójną całość, pozwalającą uczestnikom projektu uzyskać zatrudnienie, a w efekcie poprawić sytuację finansową i wyjść z ubóstwa. Przedstawione przez wnioskodawcę argumenty dotyczące powyższego zakresu zostały w pełni zaakcentowane przez lOK na etapie negocjacji.

Poza powyższym, pierwszy oceniający zakwestionował także uzasadnienie realizacji Zadania 2, twierdząc, że "na poziomie projektu powinny zostać przytoczone wnioski z charakterystyki konkretnej grupy osób, którą wnioskodawca powinien znać. Tymczasem wnioskodawca przytoczył po raz kolejny ogólne wnioski dla całego kraju dotyczące osób wykluczonych". Wnioskodawca podkreślił, iż wnioski płynące z charakterystyki grupy docelowej, zostały ujęte w adekwatnej do tego części wniosku, tj. B.11. "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w odniesieniu do grupy docelowej." Tam właśnie (m.in. na podstawie badań własnych) zostało potwierdzone zapotrzebowanie uczestników na realizację poszczególnych form wsparcia.

Następnie wnioskodawca zaznaczył, że kwestionowane przez oceniającego uzasadnienie Zadania 2, pochodzące z ogólnokrajowej publikacji (z przesadnym stwierdzeniem, że powołano się na takowe "po raz kolejny" - w treści wniosku zaledwie trzykrotnie przytoczono źródła krajowe) jest źródłem dostarczającym danych jakościowych, pozwalających dokładniej zrozumieć analizowane zjawisko, niezależnie od miejsca jego występowania i zostało przytoczone w celu dodatkowego potwierdzenia zasadności realizacji wsparcia.

Z kolei drugi oceniający stwierdził, iż "Opis zadań powinien odnosić się do uprzednio skonkretyzowanych problemów grupy docelowej. Mówiąc inaczej, należy najpierw szczegółowo określić grupę docelową, wskazać jej problemy, na podstawie własnych badań i doświadczeń, a następnie dobrać do nich rozwiązania, opisując je w ramach zadań w projekcie." Zdaniem wnioskodawcy dokładnie to uczynił w projekcie - najpierw definiując grupę docelową, następnie analizując jej sytuację w oparciu o dostępne dane, potem przeprowadzając badanie własne, a w oparciu o płynące z niego wnioski w połączeniu z wiedzą wynikającą z własnych doświadczeń, zdiagnozował problemy, potrzeby i bariery potencjalnych uczestników i na tej podstawie zaplanował odpowiednie wsparcie.

Wnioskodawca zauważył, iż w żadnej części wniosku nie wskazano, że wsparcie będzie kierowane wyłącznie do mieszkańców B. i S. (jak zdaje się sugerować drugi oceniający). Miasta te zostały przywoływane jako obszary, w których sytuacja w omawianych aspektach (np. liczbie osób korzystających z pomocy społecznej) jest najtrudniejsza.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyjaśnienia, wnioskodawca uważa, że niniejsze kryterium powinno zostać ocenione przez obu oceniających na trzy punkty.

1. b) Czy opisano zakres merytoryczny zadań uwzględniający: rodzaj i charakter wsparcia, liczbę osób jakie otrzymają wsparcie?

Obaj oceniający odjęli w ramach niniejszego kryterium po jednym punkcie. Wnioskodawca nie zgadza się z przyznaną punktacją.

Oceniający zakwestionowali brak w treści wniosku deklaracji, zgodnie z którą efektywność zatrudnieniowa będzie liczona od wszystkich uczestników, którzy otrzymają wsparcie zawodowe. Zdaniem wnioskodawcy zawarcie takiej informacji nie jest konieczne, ponieważ wynika ona z treści wniosku. Jak słusznie zauważył jeden z oceniających, instrumentami zawodowymi zostanie objęte 100% grupy docelowej, z kolei w opisie zadań zamieszczono następującą informację:

Realizacja Zad. 1-6 umożliwi osiągnięcie założonych poziomów wskaźników EFEKTYWNOŚCI SPOŁECZNEJ I ZATRUDNIENIOWEJ:

*w odniesieniu do osób z niepełnosprawnościami:

1. - min. poziom efektywności społecznej: 34% (min. odsetek UP z niepełnosprawnościami, którzy po zakończeniu udziału w proj. dokonali postępu w procesie aktywizacji społ.- zatrudnieniowej i zmniejszyli dystans do zatrudnienia lub podjęli dalszą aktywizację; pomiar w okresie do 3 m-cy od zakończenia przez UP udziału w projekcie, na podstawie: ankiet UP lub dokum. poświadczających postęp w procesie aktywizacji społ.-zawodowej albo podjęcie dalszej aktywizacji tj. m.in.: zaśw. o podjęciu nauki/certyfikaty ukończonych kursów i szkoleń/umowa o wolontariacie/zaśw. od lekarza/opinia psychologa, terapeuty, pracownika socjalnego);
2. - min. poziom efektywności zatrudnieniowej: 12%, (min. odsetek UP z niepełnosprawnościami, którzy po zakończeniu udziału w proj. podjęli zatrudnienie/rozpoczęli działalność gosp./zaczęli poszukiwać pracy/podjęli dalszą aktywizację zawód.; pomiar w okresie 3 m-cy od zakończenia przez UP udziału w projekcie, na podstawie: umowy o pracę/zaświadcz. o zatrudnieniu/wypisu z CElDG/KRS/dowodu opłacania składek ZUS/oświadcz. o poszukiwaniu pracy lub zaświadcz. z PUP (dot. biernych zawod. w momencie przystąpienia do proj.)/dokum. potwierdzającego podjęcie dalszej aktywizacji zawod.)

*w odniesieniu do pozostałych osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym:

1. - min. poziom efektywności społecznej: 34% (sposób pomiaru i źródła danych jw.),
2. - min. poziom efektywności zatrudnieniowej: 25% (sposób pomiaru i źródła danych jw.)."

Przedstawiono zatem minimalne poziomy wskaźników efektywności, z wyróżnieniem osób z niepełnosprawnościami i pozostałych uczestników projektu. Żaden z zapisów zamieszczonych w treści wniosku nie sugeruje, aby efektywność miała nie zostać mierzona w odniesieniu do jakiejkolwiek grupy uczestników. Postulowana przez oceniających deklaracja, miałaby sens jedynie w przypadku, gdyby wsparciem o charakterze zawodowym nie byli obejmowani wszyscy uczestnicy.

Oceniający sugerują także, że przy opisie zadań dotyczących form wsparcia takich jak szkolenia czy staże powinna zostać dodana deklaracja, zgodnie z którą instrumenty te, będą zgodne z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020. Wnioskodawca pragnie zauważyć, że w przypadku staży, w treści wniosku zamieścił zapis:

Proj. zakłada realizację staży zg. z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EPS w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020".

Choć w przypadku szkoleń, taka deklaracja literalnie nie została zawarta, to wszystkie zapisy świadczą o ich zgodności z ww. Wytycznymi, tj.:

1. • Konkretne tematy /nazwy szkoleń zostaną wskazane w toku proj. w oparciu o ustalenia IŚR każdego UP. Dodatkowo będą zg. z potrzebami rynku pracy w W[...],
2. • Usługi szkoleniowe przeprowadzą podmioty wpisane do RIS.
3. • Efektem szkoleń będzie nabycie kwalifikacji zawodowych lub kompetencji.
4. • Szkolenia prowadzące do uzyskania kwalifikacji zawodowych zostaną zweryfikowane poprzez przeprowadzenie odpowiedniego sprawdzenia przyswojonej wiedzy i uzyskanych kwalifikacji - po zakończeniu szkolenia poddanie ocenie i walidacji przez uprawnioną instytucję (egzamin) -walidacja prowadzić będzie do certyfikacji.
5. • UP otrzymają stypendia szkoleniowe. Osobom, które pozostają bez zatrudnienia i uczestniczą w kursach, szkoleniach, przysługuje stypendium w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie [...]% zasiłku, o którym mowa w art.
6. 72. ust.1 pkt 1 ustawy z 20.04.2004 o promocji zatrudnienia... pod warunkiem, że liczba godzin szkolenia lub kursu wynosi nie mniej niż 150 h w m-cu. (...) Od kwoty stypendium szkoleniowego przyznawanego UP, wnioskodawca zobligowany jest do odprowadzenia składek ZUS.

Wszystkie przytoczone zapisy wniosku potwierdzają pełną zgodność z Sekcją Wytycznych 3.5.1 "Szkolenia" w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EPS w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020.

Pierwszy z oceniających zakwestionował także podział wsparcia na edycje, twierdząc, iż jest on niezrozumiały. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest to rozwiązanie, które stosuje niemalże we wszystkich realizowanych projektach (podział na 2 lub 3 tury) i nigdy nie wzbudziło to żadnych wątpliwości oceniających. Rozłożenie projektu w czasie jest bezpieczniejszym sposobem realizacji, zwiększającym chociażby prawdopodobieństwo skutecznej rekrutacji (zwłaszcza w przypadku, gdy na tym samym obszarze projekty realizuje jednocześnie kilka podmiotów) czy pozyskania miejsc stażowych dla uczestników projektu. To ostatnie, zwłaszcza w obecnej sytuacji związanej z pandemią koronawirusa może być utrudnione, gdyż znaczna część pracodawców zmaga się z licznymi problemami wynikającymi z przestojów w wielu branżach i koniecznością zwolnień, skutkującymi zachowawczością w podejmowaniu ryzyka i zwiększaniu zatrudnienia.

Mogłoby być zatem trudno pozyskać w tym samym momencie miejsca stażowe dla wszystkich uczestników projektu objętych tą formą wsparcia - rozłożenie wsparcia w czasie jest zatem znacznie mniej ryzykownym rozwiązaniem.

Zaprezentowane przez wnioskodawcę wyjaśnienia potwierdzają, że zakres merytoryczny zadań we wniosku o dofinansowanie jest prawidłowy, zatem przedmiotowe kryterium powinno zostać ocenione przez obu oceniających maksymalnie.

Kryterium 6. Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków?

1) Czy we wniosku zidentyfikowano wydatki w całości lub w części niekwalifikowalne, w tym: • wydatki zbędne, • wydatki wchodzące do katalogu kosztów pośrednich, które zostały wykazane w ramach kosztów bezpośrednich, • wydatki wskazane, jako niemożliwe do ponoszenia w wytycznych oraz Regulaminie konkursu, • wydatki zawyżone w stosunku do stawek wskazanych w Taryfikatorze oraz cen rynkowych.

Pierwszy oceniający w ramach przedmiotowego kryterium odjął dwa punkty, natomiast drugi ocenił je maksymalnie. Jak już wspomniano wcześniej oceniający nr 1 uznał za niekwalifikowalne następujące wydatki:

1. • WYD009 Wynagrodzenie doradcy zawodowego - spotkania z UP w ramach indywidualnego poradnictwa zawodowego (nota księgowa) - 2 edycje x 60 UP x 6 godzin X [...] zł [wkład własny w kwocie [...] zł]
2. • WYD010 Wynagrodzenie psychologa - spotkania z UP w ramach indywidualnego psychologicznego (nota księgowa) - 2 edycje x 60 UP x 4 godziny x [...] zł
3. • WYD011 Wynagrodzenie doradców finansowych - spotkania z UP w ramach indywidualnego poradnictwa ekonomicznego (umowa zlecenie, brutto i narzuty) - 2 edycje x 60 UP x 4 godziny x [...] zł
4. • WYD012 Wynajem sal - indywidualne poradnictwo zawodowe, psychologiczne i ekonomiczne - 2 edycje x 60 UP x 14 godzin x [...] zł
5. • WYD013 Pula środków na zwrot kosztów dojazdu - indywidualne poradnictwo zawodowe, psychologiczne i ekonomiczne - 2 edycje x 30 UP x 6 dni x średnio [...]zł
6. • WYD014 Pula środków na zwrot kosztów opieki nad dzieckiem/os. zależną dla 12 UP - indywidualne poradnictwo zawodowe, psychologiczne i ekonomiczne - 2 edycje x 6 UP X 14 godzin x [...] zł.

Oceniający stwierdził, że zakres ww. wsparcia nie koresponduje logicznie z przedstawioną sytuacją problemową grupy docelowej, a tym samym powiązane ze wsparciem wydatki tj. wynajem sal, pula środków na zwrot kosztów dojazdu i opieki nad dzieckiem / osobą zależną są bezpodstawne. Wnioskodawca podtrzymał w tym zakresie szczegółowe wyjaśnienia, jakie zawarł we wcześniejszej części przedmiotowego protestu (4. Czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny) i poprosił o wzięcie ich pod uwagę także w niniejszym punkcie. Jednocześnie zaznaczył, że na etapie procesu negocjacji argumentacja dotycząca zasadności ww. wydatków została w pełni zaakcentowana przez lOK a wydatki przywrócono.

Niezrozumiała dla strony jest uwaga oceniającego dotycząca WYD014, zgodnie z którą koszty opieki są kwalifikowalne tylko, gdy wiążą się z instrumentami zawodowymi. Oceniający nie wskazał co leży u podstaw takiego twierdzenia, a dokumentacja konkursowa nie ogranicza w żadnym miejscu powyższej kwestii.

Wnioskodawca stoi na stanowisku, że powyższe kryterium powinno zostać ocenione maksymalnie.

2) Czy we wniosku zidentyfikowano inne błędy w konstrukcji budżetu, w tym: • niewłaściwy poziom wkładu własnego • przekroczenie kategorii limitowanych; • nieodpowiednia wysokość limitu kosztów pośrednich; • wydatki przedstawione w sposób uniemożliwiający obiektywną ocenę wartości jednostkowych (tzw. "zestawy", "komplety"); • brak uzasadnienia wydatków w ramach kategorii limitowanych; • brak wskazania formy zaangażowania i szacunkowego wymiaru czasu pracy personelu projektu niezbędnego do realizacji zadań merytorycznych (etat/liczba godzin); • uchybienia dotyczące oznaczania pomocy de minimis/pomocy publicznej oraz środków trwałych i cross-financingu.

W ramach niniejszego kryterium obaj oceniający przyznali po jednym punkcie, na trzy możliwe do uzyskania. Wnioskodawca nie zgodził się z zarzutami oceniających.

Pierwszy oceniający stwierdził, że WYD001 tj. wynagrodzenie psychologa, powinien zostać oznaczony jako wkład własny rzeczowy. Wnioskodawca z tą uwagą również się nie zgodził. W myśl podrozdziału 6.10 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020: "Wkład niepieniężny polega na wniesieniu (wykorzystaniu na rzecz projektu) nieruchomości, urządzeń, materiałów (surowców), wartości niematerialnych i prawnych, ekspertyz lub nieodpłatnej pracy wykonywanej przez wolontariuszy na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie".

Wkład własny niepieniężny należy odróżnić od wkładu własnego pieniężnego, który stanowi opłacenie przez beneficjenta ze środków własnych wydatków kwalifikowalnych w projekcie, np.: w postaci zapłaty za wynagrodzenie personelu projektu, za wynajem sali, etc.

W przypadku przedmiotowego projektu mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Zgodnie z zapisami w treści wniosku:

"W ramach konkursu "poziom wkładu własnego to 5% wartości wydatków kwalifikowanych". Wartość proj. to [...] zł, z których 5% to [...] zł. Wkład własny zostanie wniesiony w ramach kosztów bezpośrednich w postaci sfinansowania z własnych środków pieniężnych wnioskodawcy realizacji pozycji: WYD001 (wkład własny w pełnej kwocie) i WYD009 (wkład własny w kwocie [...] zł). "

Zgodnie z powyższym, wkład własny w niniejszym projekcie jest wkładem pieniężnym (co zresztą zostało potwierdzone przez lOK na etapie negocjacji).

Kolejna uwaga oceniającego dotycząca jednostki miary w wydatku 022 była dla wnioskodawcy niezrozumiała. Oceniający zasugerował zmianę jednostki na osobę, natomiast w tożsamym wydatku w kolejnym zadaniu (WYD030) na sztukę (brak spójności w ocenie). Pomijając powyższe - WYD008, WYD014, WYD017 i WYD034 również dotyczą zwrotu kosztów opieki nad dzieckiem / osobą zależną, z tym, że w ich przypadku zastosowano stawkę godzinową, zatem jako jednostkę miary przyjęto godzinę (co nie wzbudziło żadnych wątpliwości oceniającego). Analogicznie wnioskodawca postąpił określając jednostkę miary dla kwestionowanych wydatków, tj. WYD022 i WYD030 - stosując stawkę miesięczną, jako jednostkę przyjął miesiąc. Zadaniem wnioskodawcy podejście to jest jak najbardziej prawidłowe.

Niezrozumiała dla wnioskodawcy była również sugestia dotycząca zmiany jednostek miary w WYD023 (stypendia stażowe), WYD024 (składki ZUS od stypendiów stażowych), WYD027 (refundacja dodatków dla opiekunów stażystów) oraz WYD029 (pula środków na zwrot kosztów dojazdu w ramach staży) - wnioskodawca pierwszy raz spotkał się z podejściem stosowania w ramach powyższych wydatków jednostki miary takiej jak "sztuka". Stawka stypendium stażowego i związanych z nim ww. wydatków jest stawką miesięczną, zatem jednostka miary "miesiąc" jest według wnioskodawcy najbardziej adekwatna.

Jeśli chodzi o uwagę związaną z kalkulacją kosztu stypendium stażowego zgodnie z sekcją 3.5.2 Wytycznych w obszarze rynku pracy, wnioskodawca podkreślił, iż w budżecie zastosował obowiązującą na dzień składania wniosku stawkę - aktualizacja ww. Wytycznych, które obowiązują od 16 kwietnia br. i zmieniona w nich stawka stypendium stażowego, nie może stanowić przesłanki do odjęcia punktów przy ocenie wniosku.

Przedstawione wyjaśnienia pokazują, że zarzuty pierwszego oceniającego w powyższym zakresie są bezpodstawne, a przedmiotowe kryterium powinno zostać ocenione maksymalnie.

Oceniający nr 2 zakwestionował z kolei WYD001, tj. wynagrodzenie doradców finansowych — spotkania z UP w ramach indywidualnego poradnictwa ekonomicznego (umowa zlecenie, brutto i narzuty) — 2 edycje x 60 UP x 4 godziny x [...] zł, twierdząc że nie wiadomo na jakiej podstawie wnioskodawca oszacował stawkę godzinową pracy ww. specjalisty. Przedstawione uzasadnienie "Założona stawka wynika z analizy tego typu wsparcia w W[...] i jest adekwatna do wymiaru godzinowego" jest zdaniem oceniającego niewystarczające. Wnioskodawca chciałby wyjaśnić, iż przy szacowaniu przedmiotowej stawki, brał pod uwagę ceny za realizację wsparcia w zakresie doradztwa ekonomicznego (w tym podatkowego, kredytowego etc.) obowiązujące na obszarze województwa [...]. Stawki za ten rodzaj usług kształtują się na poziomie od [...] do [...] zł za godzinę. Przykładowo godzina doradztwa jednorazowego w Firmie Rachunkowej "B" z C. to koszt [...] zł, a doradztwa podatkowego w ramach podpisanej umowy o świadczenie usługi doradztwa podatkowego to [...] zł.

Zwrócił uwagę na fakt, że przyjęta przez niego stawka dla doradcy finansowego, tj. [...] zł / godzinę jest niewygórowana w stosunku do wynagrodzenia różnego rodzaju specjalistów, przedstawionego w Załączniku 7 do Regulaminu, gdzie przykładowo stawka coacha wynosi [...] zł / godzinę, doradcy prawnego [...] zł / godzinę, psychologa [...] zł/godzinę, a doradcy zawodowego [...]zł / godzinę. Dla przyjętej stawki nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że doradca finansowy musi spełniać odpowiednie wymagania związane z posiadanymi kwalifikacjami i doświadczeniem.

Wnioskodawca stanąłi na stanowisku, że założona stawka wynagrodzenia w WYD011 jest stawką umiarkowaną i rynkową (co zostało wskazane w treści wniosku) i nie powinna budzić zastrzeżeń. Została ona utrzymana na etapie negocjacji.

Drugi oceniający wniósł również zastrzeżenia do WYD015, tj. pula środków na pakiet usług podstawowych do wykorzystania zgodnie z potrzebami UP (fizjoterapeuta, logopeda, dietetyk, fryzjer, kosmetyczka), kwestionując przedstawione przez wnioskodawcę uzasadnienie, zgodnie z którym ww. usługi są niezbędne w życiu codziennym. Wnioskodawca stwierdził, iż przywołany przez oceniającego fragment uzasadnienia przedmiotowego kosztu, jest jedynie wycinkiem wyczerpującej argumentacji. Wnioskodawca faktycznie wskazał, że podstawowe usługi przewidziane dla uczestników są niezbędne w codziennym życiu, jednak wykazał również szereg odniesień do tego, że ich realizacja przyczyni się do wzrostu zdolności uczestników projektu do podjęcia zatrudnienia.

Dalsza, nieprzytoczona przez oceniającego część uzasadnienia brzmi następująco: "Z doświadczeń wnioskodawcy trudno bowiem mówić o skutecznej aktywizacji społ.- zawodowej, jeżeli nierozwiązane pozostają elementarne problemy, z którymi borykają się os. zagrożone ubóstwem/wykluczeniem społ. Zadbanie o UP od strony ich codziennych problemów, szczególnie zdrowotnych, ale takie fizycznych, pozwoli na zbudowanie podstawy do lepszego postrzegania siebie i zwiększenie ich motywacji do dalszych działań aktywizacyjnych. "

Już powyższe pokazuje, że realizacja pakietu usług podstawowych jest powiązana z celem projektu i przyczyni się do wzrostu zdolności do zatrudnienia wśród uczestników, dzięki zwiększeniu ich samooceny, a także motywacji do dalszej aktywizacji zawodowej, a w efekcie podjęcia pracy.

O przyczynieniu się przedmiotowego wsparcia do realizacji celu projektu, świadczy także obszerne wyjaśnienie przedstawione w opisie zadań:

"Wsparcie to bezpośrednio przełoży się na wzrost samooceny i ogólnej pewności siebie UP na różnych płaszczyznach funkcjonowania - intrapersonalnej, społecznej i zawodowej –te z kolei stanowić będą nieocenione źródło motywacji do zmian, stając się istotną, jeśli nie jedną z kluczowych, determinantą skuteczności całego procesu integracji społeczno - zawodowej uczestników projektu. W obecnych czasach, w których wygląd fizyczny ma ogromne znaczenie, zarówno dla postrzegania ludzi samych przez siebie (może pomóc budować pozytywną samoocenę albo prowadzić do kompleksów, izolacji), jak i w kontekście oceny danej osoby przez otoczenie (w tym przez osoby bliskie, ale również np. pracodawców), ten rodzaj wsparcia stanowi odpowiedź na realne potrzeby grupy docelowej."

Oceniający stwierdził również, że planowane usługi "muszą wynikać z przeprowadzonej diagnozy i znajdować odzwierciedlenie w opisie sytuacji problemowej" - powyższe ma miejsce w przedmiotowym wniosku i zostało to wprost wskazane w jego treści. Przeprowadzone badania własne pokazały bowiem, że znaczna część potencjalnych uczestników wstydzi się chodzić na rozmowy kwalifikacyjne z powodu "defektów" estetycznych / zaniedbanego wyglądu / widocznej w ubiorze biedy. Co więcej, powyższe potwierdzają także doświadczenia wnioskodawcy, co również wskazano we wniosku:

"Wnioskodawca na podstawie doświadczeń z realizacji innych projektów na rzecz tożsamej grupy docelowej, zaobserwował, że u większości osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społ. ważnym czynnikiem dezaktywizacji i dezintegracji społeczno-zawodowej, są bariery mentalne, związane z trudnością w akceptacji własnej osoby, w tym własnego ciała i wyglądu."

Oceniający wniósł jeszcze jeden zarzut dotyczący niniejszego wydatku. Wątpliwości oceniającego wzbudził zapis: "Zaplanowaną stawkę ([...] zł/UP) należy traktować jako średnią pulę na UP. Jeżeli któryś z UP nie będzie wykazywał zapotrzebowania na ten rodzaj wsparcia, część lub całość "jego puli może zostać przeznaczona dla innych wykazujących realne zapotrzebowanie", który jest jego zdaniem nieprecyzyjny, gdyż nie wiadomo kto będzie decydował o braku zapotrzebowania danego uczestnika na konkretny rodzaj usługi. Wnioskodawca pragnie zauważyć, iż formy wsparcia zaplanowane indywidualnie do realizacji i odpowiadające na potrzeby poszczególnych uczestników zostaną określone podczas spotkań w celu opracowania Indywidualnych Ścieżek Reintegracji. O zapotrzebowaniu uczestnika na konkretne działanie wchodzące w skład pakietu usług podstawowych (jak i o wszystkich innych formach pomocy zaplanowanych w projekcie), będzie zatem decydował specjalista opracowujący IŚR (wspólnie z danym uczestnikiem projektu), który to dokona analizy sytuacji problemowej, zasobów, potencjału, predyspozycji, potrzeb i oczekiwań poszczególnych osób objętych wsparciem.

Zapis, który budzi wątpliwości oceniającego, jest wyrazem indywidualizacji i dążenia do jak największej efektywności wsparcia. Jak podkreślali oceniający, grupa docelowa jest zróżnicowana, a wnioskodawca powinien dążyć do "wsparcia szytego na miarę", co umożliwia kwestionowany zapis, zapewniający elastyczność zaplanowanych działań, w zależności od potrzeb każdego uczestnika projektu. Nie ma tutaj żadnych podstaw do zarzucania nierównego traktowania uczestników - jeśli każdy z nich będzie potrzebował wsparcia w postaci przedmiotowych usług, to wnioskodawca takie wsparcie zapewni. Część lub całość "puli" może zostać przekazana uczestnikowi wymagającemu większego zakresu pomocy, tylko w sytuacji, kiedy jakiś uczestnik nie będzie wykazywał zapotrzebowania na powyższe wsparcie.

Zdaniem wnioskodawcy powyższe wyjaśnienia potwierdzają, że WYD015 został zaplanowany w sposób prawidłowy.

Zaskarżonym pismem z [...]r. Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu. W uzasadnieniu stwierdził, że Wnioskodawca w proteście odnosi się do uwag oceniających dotyczących kwestii, które podlegały negocjacjom. Jako istotne wskazał następujące zapisy Regulaminu konkursu:

1. - pkt 5.21: "Na etapie oceny formalno-merytorycznej z negocjacjami dopuszczalne jest wezwanie Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryterium. Złożone przez Wnioskodawcę wyjaśnienia mogą stanowić potwierdzenie spełnienia danego kryterium, co zostanie odnotowane w karcie oceny".
2. - pkt 5.23: "Zakres uzupełnienia lub poprawy projektu: • we wniosku znajdują się niespójne, niejasne, niekompletne lub sprzeczne informacje, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę danego kryterium, • oceniający posiada wiedzę, wynikającą z powszechnie dostępnych informacji, w tym przekazywanych przez lOK w trakcie trwania naboru wniosków, która pozwoliłaby na ocenę kryterium, ale stosowne zapisy nie znalazły się we wniosku o dofinansowanie."
3. - pkt 5.26: "Skierowanie projektu do negocjacji nie jest jednoznaczne z rekomendowaniem wniosku do dofinansowania".
4. - pkt 5.28: "Kierując projekt do negocjacji oceniający: a) wskazuje zakres negocjacji, podając jakie korekty należy wprowadzić w projekcie lub jakie informacje i wyjaśnienia dotyczące określonych zapisów we wniosku lOK powinna uzyskać od Wnioskodawcy w trakcie negocjacji, aby mogły zakończyć się one wynikiem pozytywnym; b) wyczerpująco uzasadnia swoje stanowisko".
5. - pkt 5.30: "Formularz negocjacyjny obejmuje wszystkie kwestie wskazane przez oceniających w Kartach oceny, jako podlegające negocjacjom, związane z oceną kryteriów wyboru projektów oraz ewentualnie dodatkowe kwestie wskazane przez Przewodniczącego KOP".
6. - pkt 5.36: "Przewodniczący KOP może przyjąć (w całości lub w części) lub odrzucić (w całości lub w części) stanowisko Wnioskodawcy wskazane w Formularzu negocjacyjnym".
7. - pkt 5.37: "W przypadku przyjęcia warunków negocjacji Wnioskodawca jest zobowiązany do dostarczenia skorygowanego wniosku w terminie wskazanym przez lOK".
8. - pkt 5.38: "Skorygowanie wniosku nie skutkuje przywróceniem punktów, które zostały odjęte na etapie oceny".
9. - pkt. 5.39 "Proces negocjacji kończy ocena zerojedynkowego kryterium negocjacyjnego, w ramach którego weryfikowane jest czy projekt spełnia warunki postawione przez oceniających lub Przewodniczącego KOP. Przedmiotowe kryterium jest oceniane przez Sekretarza KOP lub innego członka KOP".

Na etapie negocjacji nie ocenia się zapisów wniosku o dofinansowanie, a jedynie uzyskuje się informacje i wyjaśnienia od wnioskodawcy oraz dokonuje korekty projektu w oparciu o uwagi dotyczące spełnienia danego kryterium. Co za tym idzie - w ramach negocjacji nie przyznaje się dodatkowych punktów za poprawienie zapisów wniosku zgodnie ze wskazaniem oceniającego. Natomiast spełnienie kryterium negocjacyjnego (zerojedynkowego), weryfikowane po zakończeniu procesu negocjacji, warunkuje otrzymanie dofinansowania, ale nie oznacza możliwości przyznania dodatkowych punktów za kryteria merytoryczne punktowe. W wyniku negocjacji przyznana pierwotnie punktacja nie ulega zmianie

Wnioskodawca przystępując do negocjacji oraz składając stosowne wyjaśnienia i dokonując odpowiednich zmian we wniosku o dofinansowanie, przyjmuje stanowisko lOK i zgadza się z uwagami oceniających we wskazanym przez nich zakresie. Dlatego też kwestie skorygowane na etapie negocjacji nie podlegają rozpatrzeniu w trakcie procedury odwoławczej.

Etap negocjacji nie jest etapem obligatoryjnym dla wszystkich projektów, dlatego też przyznawanie dodatkowych punktów za poprawienie zapisów wniosku na tym etapie stanowiłoby o nierównym traktowaniu wszystkich projektodawców, w szczególności wobec tych, którzy nie musieli uczestniczyć w negocjacjach.

Kryterium merytoryczne (punktowe): Czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową?

(Liczba punktów możliwych do uzyskania: 0-5, minimum 3)

1. 1. Wnioskodawca w proteście odniósł się oceny tylko w zakresie punktu 3.1 Czy scharakteryzowano grupę docelową i w sposób poprawny opisano Jej sytuację problemową?

IZ przytoczyła oceny obu ekspertów i stanowisko wnioskodawcy wyrażone w proteście i stwierdziła, że wnioskodawca w złożonym proteście przytoczył wyjaśnienia, które zostały przedstawione przez niego na etapie negocjacji.

W odpowiedzi na postawione zarzuty podkreśliła, że ocena merytoryczna dokonywana jest zawsze na podstawie informacji ujętych we wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca odpowiada zatem za poprawność i jakość wprowadzanych danych do wniosku i to na nim ciąży obowiązek wypełnienia wniosku w taki sposób, aby mógł uzyskać możliwie jak najwyższą ilość punktów. Rolą oceniających natomiast jest dokonywanie oceny projektu na podstawie jednoznacznych danych merytorycznych dot. danego zagadnienia, zawartych we wniosku o dofinansowanie.

Wnioskodawca na etapie negocjacji odniósł się do zastrzeżeń oceniających i przedstawił wyjaśnienia w zakresie przedmiotowego kryterium. Wyjaśnienia te stanowią rozszerzenie i doprecyzowanie zapisów wniosku o dofinansowanie i jako takie zostały przyjęte przez lOK. Natomiast negocjacje są prowadzone już po zakończeniu etapu oceny merytorycznej, a co za tym idzie wszelkie dodatkowe wyjaśnienia czy doprecyzowanie zapisów wniosku nie podlegają ocenie. Wszystkie poruszone w proteście kwestie były przedmiotem negocjacji i tym samym nie podlegają rozpatrzeniu w trakcie procedury odwoławczej, a przyznana pierwotnie punktacja nie może ulec zmianie. Podsumowując stwierdził, że "W wyniku weryfikacji oceny przedmiotowego kryterium należy uznać prawidłowość przeprowadzonej oceny. Tym samym nie ma podstaw do zmiany punktacji. Wniesiony protest jest bezzasadny."

Kryterium merytoryczne (punktowe): Czy opisano zakres merytoryczny zadań uwzględniający: rodzaj i charakter wsparcia, liczbę osób jakie otrzymają wsparcie? w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny? (Liczba punktów możliwych do uzyskania: 0-8, minimum 5)

1. Wnioskodawca w proteście odniósł się oceny w zakresie punktu 4.1 Czy zadania logicznie korespondują z określoną sytuacją problemową oraz wpływają na osiągnięcie wskaźników i założonych celów? Czy zakres zadań/działań realizowanych przez partnera/ów uzasadnia ich udział w projekcie (w przypadku projektów partnerskich)? oraz punktu 4.2 Czy opisano zakres merytoryczny zadań uwzględniający: rodzaj i charakter wsparcia, liczbę osób jakie otrzymają wsparcie? przedmiotowego kryterium:

W tym zakresie Zarząd Województwa także powołał zapisy kart oceny oraz treść protestu odnoszące się do tego kryterium oraz zasady konkursu. Ponadto zaznaczył, że wnioskodawca w kwestii liczenia efektywności zatrudnieniowej i zawarcia we wniosku deklaracji dot. usług zdrowotnych i realizacji form wsparcia zaakceptował stanowisko KOP w tym zakresie i zobowiązał się do skorygowania zapisów wniosku. Tym samym wnioskodawca dokonując odpowiednich zmian we wniosku o dofinansowanie przyjął stanowisko lOK i zgodził się z uwagami oceniających we wskazanym przez nich zakresie. Stwierdził, że wszystkie kwestie poruszone w proteście były przedmiotem negocjacji i tym samym nie podlegają rozpatrzeniu w trakcie procedury odwoławczej, a przyznana pierwotnie punktacja nie może ulec zmianie. Uznał zatem, że w wyniku weryfikacji oceny merytorycznej projektu ujętej w [...] przedmiotowego kryterium należy uznać prawidłowość przeprowadzonej oceny. Wniesiony protest jest bezzasadny.

Kryterium merytoryczne (punktowe): Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków?

(Liczba punktów możliwych do uzyskania: 0-10, minimum 7)

1. Wnioskodawca w proteście odniósł się oceny w zakresie punktu 6.1 Czy we wniosku zidentyfikowano wydatki w całości lub w części niekwalifikowalne, (...) i 6.2 przedmiotowego kryterium: Czy we wniosku zidentyfikowano inne błędy w konstrukcji budżetu (...).

Zarząd Województwa na wstępie przypomniał, że wnioskodawca dokonując odpowiednich zmian we wniosku o dofinansowanie przyjął stanowisko lOK i zgodził się z uwagami oceniających we wskazanym przez nich zakresie.

Wszystkie kwestie poruszone w proteście były przedmiotem negocjacji i tym samym nie podlegają rozpatrzeniu w trakcie procedury odwoławczej, a przyznana pierwotnie punktacja nie może ulec zmianie. Stwierdził więc, że w wyniku weryfikacji oceny merytorycznej projektu przedmiotowego kryterium uznał prawidłowość przeprowadzonej oceny, a wniesiony protest ocenił jako bezzasadny.

W podsumowaniu rozpatrzenia protestu podniósł, że mając na uwadze wytyczne konkursowe ujęte w pkt. 5.30, 5.38 oraz 5.39 Regulaminu konkursu, na etapie procedury odwoławczej stwierdził, że ocena merytoryczna z negocjacjami obejmowała weryfikację zagadnień poruszonych w proteście. Tym samym brak jest podstaw do zmiany przyznanej punktacji w zakresie kryteriów:

1. - nr 3: Czy w sposób prawidłowy opisano grupę docelową?
2. - nr 4: Czy zadania w projekcie zaplanowano i opisano w sposób poprawny?
3. - nr 6: Czy budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków?

Na to rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez całkowite zaniechanie przez organ ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, pomimo złożonego przez skarżącą obszernego protestu zawierającego liczne argumenty merytoryczne przemawiające za koniecznością uznania rozstrzygnięcia przez organ I instancji za bezzasadne.
2. 2. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez:
3. a) bezpodstawne uznanie, że fakt uprzedniego poddania procedurze negocjacji kwestii podniesionych następnie w proteście, powoduje, iż kwestie te nie podlegają procedurze odwoławczej, a przyznana w pierwotnie punktacja nie może ulec zmianie,
4. b) zaniechanie przez organ dokonania w następstwie wniesionego protestu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy, jedynie wobec faktu, iż objęte protestem zagadnienia objęte były uprzednio procedurą negocjacji, pomimo że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, jak również żadne postanowienie dokumentacji konkursowej nie zwalnia w takiej sytuacji organu z obowiązku weryfikacji prawidłowości oceny projektu, co w istocie doprowadziło do pozbawienia skarżącej przez organ prawa do protestu;
5. c) nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy ocena projektu została dokonana przez ekspertów wadliwie, w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów.
6. 3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności, przejawiające się w:
7. a) niesłusznym odmówieniu zwiększenia liczby punktów w ramach kryterium nr 3, pomimo iż grupa docelowa została scharakteryzowana przez skarżącą w sposób wyczerpujący, zaś jej sytuacja problemowa została opisana w sposób poprawny, wobec czego wniosek w tym zakresie został sporządzony w pełnej zgodności z dokumentacją konkursową, co z kolei nakazywało przyjąć, iż liczba punktów przyznanych w ramach tego kryterium przez oceniających była bezpodstawnie zaniżona,
8. b) niesłusznym odmówieniu zwiększenia liczby punktów w ramach kryterium nr 4, pomimo iż określone we wniosku zadania logicznie korespondowały z określoną sytuacją problemową oraz wpływały na osiągnięcie wskaźników i założonych celów, a także zakres merytoryczny zadań we wniosku o dofinansowanie uwzględniający rodzaj i charakter wsparcia, a także liczba osób jakie otrzymają wsparcie, był prawidłowy i należycie opisany, wobec czego wniosek w tym zakresie został sporządzony w pełnej zgodności z dokumentacją konkursową, co z kolei nakazywało przyjąć, iż liczba punktów przyznanych w ramach tego kryterium przez oceniających była bezpodstawnie zaniżona,
9. c) niesłusznym odmówieniu zwiększenia liczby punktów w ramach kryterium nr 6, pomimo iż budżet projektu został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami kwalifikowalności wydatków, co z kolei nakazywało przyjąć, iż liczba punktów przyznanych w ramach tego kryterium przez oceniających była bezpodstawnie zaniżona.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, na podstawie art. 61 ust. 8 lit. a ustawy wdrożeniowej strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, jak również o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że celem rozpoznania protestu jest weryfikacja prawidłowości oceny projektu w kontekście kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, a także - zarzutów o charakterze proceduralnym, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Efektem wniesienia protestu jest więc ponowna ocena złożonego wniosku w zakresie spełnienia konkretnych kryteriów wyboru projektu (por. wyrok NSA z 17.11.2017 r. II GSK 3316/17). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej po wniesieniu protestu należy ponownie sprawdzić złożony wniosek i czy ocena została przeprowadzona prawidłowo (...) (por. wyroki WSA w Warszawie: z 10.08.2017 r., V SA/Wa 1103/17 oraz z 27.04.2017 r. V SA/Wa 574/17).

Analiza uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia prowadzi zaś do konkluzji, iż organ w najmniejszym nawet stopniu nie dokonał ponownego sprawdzenia przedmiotowego wniosku. Co więcej - organ ograniczył swoje uzasadnienie odnoszące się do poszczególnych zarzutów podniesionych w proteście wyłącznie do przytoczenia treści prowadzonych negocjacji oraz wniosku, iż - jak bezpodstawnie twierdzi organ - wobec uprzedniego poddania podniesionych w proteście kwestii negocjacjom, brak jest możliwości ich rozpatrzenia w procedurze odwoławczej. Tymczasem celem protestu jest ponowne sprawdzenie złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Skoro zatem organ wprost odmówił przeprowadzenia powtórnej oceny treści zawartych we wniosku, to całkowicie wypaczył sens określonej ustawowo procedury odwoławczej, związanej z wniesieniem protestu.

Natomiast żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, jak również żadne postanowienie dokumentacji konkursowej, nie uprawniały organu do dokonania opisanego wyżej zaniechania, co samo w sobie świadczy już o rażącym naruszeniu przez organ dyspozycji art. 57 ustawy. Skierowanie wniosku w zakresie danego kryterium do negocjacji nie może wyłączać prawa do skutecznego protestu i wniesienia zastrzeżeń do oceny danego kryterium. Dowolną interpretacją postanowień Regulaminu (z których de facto żadne nie wyłącza obowiązku organu rozpoznania zarzutów podniesionych w proteście tylko dlatego, iż wcześniej określone argumenty stanowiły przedmiot negocjacji) nie można wyłączyć przepisów ustawy, pozostających wszakże przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W okolicznościach niniejszej sprawy niepodjęcie negocjacji przez skarżącą skutkowałoby niewątpliwie odrzuceniem wniosku. Każdy racjonalnie działający wnioskodawca oczywiście podejmuje negocjacje w pełnym zakresie, także w zakresie kryteriów, co do których uważa, że ocena została dokonana błędnie.

Nadto skarżąca podkreśliła, że nie domaga się przyznania dodatkowych punktów w ramach negocjacji, lecz w ramach protestu co do błędnie przeprowadzonych ocen - za błędnie odjęte punkty, które przy okazji stanowiły przesłanki do negocjacji. Nadto obrona przez skarżącą w ramach negocjacji wielu pierwotnych zapisów wniosku oznacza jednoznacznie, iż skarżąca już na etapie negocjacji uznawała stanowisko organu wynikające z dokonanej oceny za błędne. Wnioskodawca nie może zakładać, że przystępując do negocjacji - jak twierdzi organ - pozbawia się prawa do skutecznego protestu. Strona podniosła wreszcie, że przystępując do negocjacji nie miała wiedzy czy i ile punktów w ramach poszczególnych kryteriów zostało jej przyznane (odjęte). W dokonanej ocenie odnalazła szereg błędów, które stanowiły także nieuzasadnione przesłanki do negocjacji i w trakcie negocjacji wykazała te błędy i obaliła je, utrzymując pierwotne zapisy wniosku.

Nie znajduje żadnego uzasadnienia tak prawnego, jak i faktycznego, schemat działania organu prowadzący do sytuacji, w której wnioskodawca, którego wniosek podlega negocjacjom ma mniejsze prawo (możliwość złożenia skutecznego protestu) niż podmiot, którego wniosek został gorzej oceniony i nie został skierowany wcześniej do negocjacji. Zatem nie domaga się - jak zdaje się bezzasadnie sugerować organ - rewizji negocjacji, lecz błędów w przeprowadzonej ocenie, które skutkowały przyznaniem niesłusznie zbyt małej liczby punktów. Skarżąca oprotestowała ocenę tych kryteriów, które akurat niezależnie były także przedmiotem negocjacji, gdyż w ramach właśnie tych kryteriów wniosek został bardzo niesprawiedliwie oceniony.

Podniosła także, że rozpatrzenie protestu nie może sprowadzać się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu nie może w rzeczywistości być dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów przy jednoczesnym przedstawieniu jedynie lakonicznego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że na etapie negocjacji nie ocenia się zapisów wniosku, a jedynie uzyskuje wyjaśnienia i dokonuje korekty projektu w oparciu o uwagi dot. spełnienia kryterium. Dlatego też kwestie skorygowane na etapie negocjacji nie podlegają rozpatrzeniu w trakcie procedury odwoławczej. Wnioskodawca w proteście odniósł się do kwestii, które podlegały negocjacjom i zawarł w nim takie same zapisy, jak przedstawione w formularzu negocjacyjnym. Końcowo stwierdził, że etap negocjacji nie jest obligatoryjny, w związku z czym nie wszyscy aplikujący w konkursie w nich uczestniczą. Przyznanie zatem dodatkowych punktów stanowiłoby o nierównym traktowaniu wszystkich projektodawców, w szczególności tych, którzy nie musieli uczestniczyć w negocjacjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa), w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). W przepisach samej ustawy wdrożeniowej przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, rozpoznając skargę (art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą).

Jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy. W zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. [...]-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 1[...] p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, należy przede wszystkim zauważyć, że istota zarzutu strony w niniejszej sprawie sprowadza się do braku rzeczywistej weryfikacji przez IZ RPO W[...] oceny ekspertów w ramach 3 kryteriów, co do których – zdaniem strony – ocena została przeprowadzona nieprawidłowo, a co skutkowało bezpodstawnym nieprzyznaniem jej punktów.

Zdaniem strony, organ II instancji zaniechał rzeczywistej oceny podniesionych w proteście zarzutów ograniczając się do stwierdzenia, że skoro "wszystkie podniesione w proteście kwestie były przedmiotem negocjacji, to tym samym nie podlegają rozpatrzeniu w trakcie procedury odwoławczej."

Z tym zarzutem strony skarżącej należy się zgodzić.

Po pierwsze, zauważyć trzeba, że stosownie do art. 53 ust.1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.

Przy czym, stosownie do art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, jest także ocena, w ramach której projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Z powyższego zapisu ustawy wynika, że wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu od każdej negatywnej oceny i brak w ustawie zastrzeżenia jakikolwiek odrębności dla projektów, które poddane zostały negocjacjom. Tym samym odrębności takich nie mogą zawierać regulacje szczególne, takie jak regulamin konkursu, znajdujące zastosowanie w danym konkursie, gdyż byłyby niezgodne z ustawą.

Co prawda strona wniosła protest a organ przesłał jej zaskarżone pismo, w którym go nie uwzględnił, tym niemniej – w ocenie Sądu – jest to w istocie działanie pozorne, mające jedynie formalnie wykazać, że procedura odwoławcza została przeprowadzona.

Przekonanie to Sąd opiera na treści zaskarżonego pisma, w którym organ wprost stwierdził, że skoro "wszystkie podniesione w proteście kwestie były przedmiotem negocjacji, to tym samym nie podlegają rozpatrzeniu (pogrubienie Sądu) w trakcie procedury odwoławczej (...)." Z powyższego jasno i wprost wynika, że zarzuty strony nie podlegały analizie w toku czynności zainicjowanych protestem, a zatem, że uzasadniony jest zarzut skargi, że na skutek działania organu strona została pozbawiona prawa do protestu, co spowodowało naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy.

Na jedynie pozorne rozpatrzenie protestu wskazuje także i to, że już w następnym zdaniu po tym, z którego wynika, że zdaniem organu kwestie podniesione w proteście nie podlegają rozpatrzeniu w trybie odwołania organ stwierdził, że "w wyniku weryfikacji oceny przedmiotowego kryterium należy uznać prawidłowość przeprowadzonej oceny." (odpowiednie zapisy znajdują się w rozpatrzeniu protestu odnośnie każdego z kryteriów w pkt. 3 i 4.) Rodzi się zatem pytanie: na czym polegała owa weryfikacja, skoro żaden z zarzutów "nie podlegał rozpatrzeniu"? Organ tego w żaden sposób nie wyjaśnił, nawet w odpowiedzi na skargę pomimo, że zarzuty strony w tym aspekcie były mu już znane.

Zatem organ który sam jest bardzo formalistyczny i dopatruje się niejasności w treści wniosku, sam takich sprzeczności i niejasności w swym stanowisku się nie ustrzegł.

Po wtóre godzi się zauważyć, że rolą Sądu administracyjnego jest jedynie kontrola działań organu, zatem nie może sam poszukiwać dla nich uzasadnienia w szeroko rozumianych aktach określających zasady programu. Natomiast w podstawie prawnej zaskarżonego aktu znalazł się art. 53 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy, stanowiące odpowiednio, że wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu oraz że właściwa instytucja, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu.

Działaniem takim organ naruszył także art. 56 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, i:

1. 1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednio skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny, albo dokonuje aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo,
2. 2) kieruje protest wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu.

Użyte w wcyt. przepisie sformułowania również są kategoryczne "weryfikuje, dokonuje zmiany", co oznacza, że są to obligatoryjne czynności organu następujące po wniesieniu protestu. Także tutaj brak zastrzeżeń o jakichkolwiek odrębnościach w przypadku, gdy w toku procedury oceny wniosku miały miejsce negocjacje.

Odnośnie samych negocjacji organ stwierdził, że "negocjacje są prowadzone już po zakończeniu etapu oceny merytorycznej, a co za tym idzie, wszelkie dodatkowe wyjaśnienia czy doprecyzowanie zapisów wniosku nie podlegają ocenie".

Nie negując prawa IOK do kierowania wniosków do negocjacji pojawia się pytanie o sens takiego działania, skoro – niezależnie od ostatecznego stanowiska i treści wniosku, jaka zostanie wypracowana na skutek wprowadzenia korekt – dokonana ocena się nie zmieni, a z drugiej strony nawet przed negocjacjami wniosek spełniał minimalne wymogi, bo w przeciwnym razie zostałby odrzucony.

W ocenie Sądu kierując wniosek do negocjacji organ zastawił na stronę swoistą pułapkę, gdyż gdyby tego etapu oceny nie było, organ odwoławczy zmuszony byłby do dokonania rzeczywistego rozpatrzenia podniesionych w proteście zarzutów, nie odwołując się do negocjacji, które to rzekomo wykluczają, przy czym stanowiska tego nie poparł żadnym przepisem prawa ani obowiązującego w konkursie regulaminu.

Należy także zauważyć, że strona w toku negocjacji podniosła te same zarzuty w odniesieniu do tych samych kryteriów, które stały się następnie przedmiotem protestu, co zresztą przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że "w złożonym proteście zostały ujęte takie same zapisy, które wnioskodawca przedstawił w formularzu negocjacyjnym i które podlegały weryfikacji przez IOK podczas negocjacji".

Zapis taki wskazuje, że strona konsekwentnie kwestionowała dokonaną ocenę w ramach tych samych kryteriów i mimo wniesienia protestu nie doczekała się ich powtórnego zbadania w ramach procedury odwoławczej. Sam fakt, że przystąpiła do negocjacji nie może wbrew jasno wyrażanemu stanowisku strony świadczyć o tym, że zgodziła się z poglądami oceniających.

Wreszcie podnieść należy, że skarżąca nie kwestionuje wyników negocjacji, lecz oceny dokonane przez oceniających. Innymi słowy, strona nie domaga się przyznania jej dodatkowych punktów w wyniku negocjacji, lecz skierowania wniosku do powtórnej oceny na skutek wniesionego protestu, gdyż twierdzi, że sporządzone oceny były wadliwe. W każdym przypadku formułuje co do nich konkretne zarzuty, do których jednak organ się nie ustosunkował.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że Sądy nie są kompetentne, aby badać oceny dokonane przez członków komisji oceniającej, gdyż to oni posiadają wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem operacyjnym, w ramach której jest dokonywany wybór projektu. Tym niemniej ocena ekspertów musi być wyczerpująca, zrozumiała i logiczna.

Natomiast w przedmiotowej sprawie eksperci zakwestionowali np., że grupa docelowa została opisana w sposób nieprecyzyjny. Odnośnie tego zauważyć należy, że skarżąca wskazała, że grupę docelową stanowi [...] osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym (w tym [...] kobiet i [...] mężczyzn), w wieku od 18 r.ż., zamieszkujących w rozumieniu Kodeksu Cywilnego w Województwie [...] na obszarze Subregionu Centralnego w miastach wchodzących w skład OSI, pozostających bez zatrudnienia - wyłącznie osoby BZ - z czego co najmniej 60% mają stanowić osoby bierne zawodowo, w tym (34 kobiety i 26 mężczyzn) lub bezrobotne, spośród których min. 12 (7 kobiet i 5 mężczyzn) stanowić będą osoby niepełnosprawne.

Natomiast instrukcja wypełnienia wniosku nakazuje: "Opisz grupę docelową w sposób pozwalający osobie oceniającej wniosek jednoznacznie stwierdzić, czy projekt jest skierowany do grupy kwalifikującej się do otrzymania wsparcia zgodnie z zapisami zawartymi w [...] oraz szczegółowymi kryteriami wyboru projektów. Osoby, które zostaną objęte wsparciem opisz z punktu widzenia istotnych dla zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu cech takich jak np. wiek, status zawodowy, wykształcenie, płeć, niepełnosprawność".

Jeśli zdaniem oceniających wniosek nie zawiera odniesienia się do ww. kryteriów, to powinni szczegółowo umotywować swą ocenę: dlaczego podział grupy na kobiety i mężczyzn albo osoby niepełnosprawne i nie posiadające tej cechy uważają za niedostateczne.

Analogiczne uwagi można byłoby sformułować odnośnie pozostałych kwestionowanych przez stronę kryteriów.

Powyższe wywody nie miały na celu wykazania, że ocena ekspertów została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż Instytucja Zarządzająca w tym względzie faktycznie się nie wypowiedziała, zatem nie sformułowała stanowiska, które mogłoby podlegać kontroli sądowej. Z tego względu nie należy ich traktować jako wskazań obowiązujących organ w powtórnym rozpatrzeniu sprawy, gdyż byłoby to zalecenie przedwczesne. Celem powyższej analizy było jedynie wykazanie, że zarzuty strony są rzeczywiste, merytoryczne i znajdują oparcie w zapisach rządzących programem np. instrukcji wypełniania wniosku, a mimo to nie zostały rozpatrzone.

Organ podniósł, że przyznanie dodatkowych punktów po negocjacjach stanowiłoby wyraz nierównego traktowania w stosunku do tych wnioskodawców, których wnioski nie wymagały wyjaśnienia.

Z twierdzeniem tym trudno jest polemizować z tego powodu, że organ nie powołał się na żaden zapis regulacji obowiązujących w projekcie, nie wiadomo zatem, czy stwierdzenie to znajduje w nich oparcie, czy jest to tylko własne stanowisko organu.

W tym drugim przypadku, Sąd go nie podziela.

Wydaje się oczywistością założenie, że celem każdego konkursu jest wyłonienie zwycięzcy czyli kogoś, kto w najwyższym stopniu spełnia kryterium relewantne w danym konkursie. Zatem całe postępowanie winno być nakierowane na wybór tego wnioskodawcy, który przedstawi najlepszy projekt. Wniosek nie jest celem samym w sobie, tylko środkiem, który służy realizacji celu konkursu, czyli wyłonieniu najlepszego projektu. Natomiast przyjęcie założenia organu prowadziłoby do wniosku, że dofinansowanie może otrzymać projekt gorszy tylko dlatego, że oceniający subiektywnie uznali, że nie wymaga wyjaśnień. Pozbawionym dofinansowania może być zaś projekt lepszy tylko dlatego, że został uznany – być może nawet błędnie - za wymagający wyjaśnień i mimo, że wyjaśnienia potwierdziły tę wyższość, nie uzyskać dofinansowania. Zdaniem Sądu narusza to zasadę efektywności i nakaz uzyskiwania z danych środków możliwie najlepszych rezultatów i dopiero to może skutkować nierównym traktowaniem uczestników konkursu.

Co prawda zgodnie z pkt. 5.38 Regulaminu konkursu "Skorygowanie wniosku nie skutkuje przywróceniem punktów, które zostały odjęte na etapie oceny", tym niemniej jest to inna przesłanka, niż nierówne traktowanie, o którym pisał organ.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty są uzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, że zgodnie z ustawą wdrożeniową wnioskodawcy od niekorzystnej dla niego oceny przysługuje protest. Nie może on ograniczać się do bezrefleksyjnej akceptacji kwestionowanej oceny, ale winien prowadzić do wszechstronnego rozważenia podniesionych zarzutów i wyjaśnienia własnego stanowiska organu, ewentualnie także – w przypadku uznania protestu za uzasadniony - przekazania sprawy do ponownej oceny.

W tym stanie sprawy Sąd - na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej - stwierdził, że ocena protestu został przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.