Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C., po rozpatrzeniu wniosku z 10 października 2020 r. złożonego przez skarżącą K. Ł. prowadzącą działalność pod firmą A w B., a dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- 1. wynagrodzenia po dniu 30 września 2020 r. za przechowywanie zwłok w chłodni - za każdą rozpoczętą dobę,
- 2. wynagrodzenia po dniu 30 września 2020 r. za wykonanie badań pośmiertnych (sekcja zwłok) za jedną,
- 3. wynagrodzenia po dniu 30 września 2020 r. za przygotowanie jednego zmarłego do wydania oraz ich wydanie,
- 4. wskazania miejsca wykonywania badań pośmiertnych po dniu 30 września 2020 r.
W podstawie prawnej organ powołał art. 17 w związku z art. 16 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1429 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23).
W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.
Stwierdził, że wnioskodawczyni pismem z 10 października 2020 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym:
- 1. " Wynagrodzenia, które szpital płaci po 30 września 2020 r. za:
- a) przechowywanie zwłok w chłodni - za każdą rozpoczętą dobę,
- b) wykonanie badań pośmiertnych (sekcja zwłok) za jedną,
- c) przygotowanie jednego zmarłego do wydania oraz ich wydanie
- 2. Wskazania dokładnego miejsca przechowywania zwłok po 30 września 2020 r. (adres przechowywania zwłok i wykonywania badań pośmiertnych).
- 3. Podania pełnego wynagrodzenia laboranta sekcyjnego od 01 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 roku.
Pismem z 26 października 2020 r. znak [...] wnioskodawczyni udzielona została informacja publiczna w przedmiocie pkt. 3 wniosku i częściowo pkt. 2 wniosku. PZZOZ w C. poinformował także wnioskodawczynię, iż prawo do informacji publicznej w zakresie pozostałych żądanych przez nią danych, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Przedsiębiorca realizujący zadania objęte zapytaniem przedłożył oświadczenie o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa części danych zawartych w umowie z 10 września 2020r. Organ zwrócił się do tego przedsiębiorcy z pytaniem, czy rezygnuje z zachowania poufności zastrzeżonych danych. W odpowiedzi przedsiębiorca oświadczył, że z tego prawa nie rezygnuje.
Wobec stanowiska przedsiębiorcy, [...] r. organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- 1. wynagrodzenia po dniu 30 września 2020 r. za przechowywanie zwłok w chłodni - za każdą rozpoczętą dobę,
- 2. wynagrodzenia po dniu 30 września 2020 r. za wykonanie badań pośmiertnych (sekcja zwłok) za jedną,
- 3. wynagrodzenia po dniu 30 września 2020 r. za przygotowanie jednego zmarłego do wydania oraz ich wydanie,
- 4. wskazania miejsca wykonywania badań pośmiertnych po dniu 30 września 2020 r.
Organ stwierdził, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, który nie rezygnuje z przysługującego mu prawa.
Przedsiębiorca uzasadniając decyzję o braku rezygnacji z prawa do objęcia danych tajemnicą przedsiębiorstwa odniósł się do następujących treści złożonego "Oświadczenia o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa...":
"Wyżej wskazane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa z uwagi na fakt, iż są to informacje organizacyjne, których ujawnienie mogłoby skutkować zagrożeniem dla bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa. Podane informacje stanowią zarazem część know-how przedsiębiorcy, które posiada wymierną wartość gospodarczą. Na szczególną uwagę zasługują zastrzeżone ceny określone w §3 umowy, które skalkulowane są z uwzględnieniem cen realizowanych na rzecz przedsiębiorcy przez podmioty trzecie, których ujawnienie stanowiłoby naruszenie zobowiązań spółki. Dodać również należy, że rozpowszechnianie wyżej wymienionych informacji może zagrażać konkurencyjnej pozycji spółki".
Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r. (II SA/Wa 2470/19, LEX nr 3031317), zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
W tym konkretnym przypadku, w ocenie tak przedsiębiorcy jak i organu, tajemnica przedsiębiorcy ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w oparciu o powyższe uzasadnienie przedsiębiorcy dokonał oceny istnienia przesłanek formalnych (zastrzeżenie przez przedsiębiorcę danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa) jak i materialnych (ujawnione informacje dotyczą kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, co wynika z uzasadnienia zastrzeżenia danych) oraz uznał, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a zatem zachodzą przesłanki dla odmowy jej udostępnienia, (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 192/13. LEX nr 1336339).
Podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie może służyć do załatwiania własnych spraw wnioskodawcy, ale do kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej (wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. I OSK 1359/8). Analiza treści złożonego wniosku doprowadziła do twierdzenia, iż wnioskodawca dąży do uzyskania informacji dla własnych celów, natomiast ustawa o dostępie do informacji nie jest i nie może być środkiem, który można wykorzystywać do udzielania każdej informacji.
W skardze skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie art 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w którym przepis ten wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że udostępnienie żądnych informacji naruszyłby tajemnicę przedsiębiorcy.
W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżąca wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniosła, że twierdzenie, że wnioskodawca dąży do uzyskania informacji dla własnych celów jest całkowicie gołosłowne, a skarżąca mu zaprzecza. Nadto organ nie jest podmiotem prywatnym i kontrola sposobu wydatkowania środków publicznych przez obywateli jest jak najbardziej zasadna.
Odnośnie informacji o miejscu, gdzie przeprowadza się sekcje zwłok skarżąca stwierdziła, że przed rozstrzygnięciem postępowania, na mocy którego usługi obecnie świadczy firma B, sekcje przeprowadzane były na terenie Szpitala, w należącym do Szpitala prosektorium. Obecnie zwłoki są transportowane do nieznanego miejsca i tam są wykonywane sekcje zwłok. Oczywistym jest, że społeczeństwo, w tym wnioskodawczyni, ma prawo uzyskiwać informacje, gdzie zwłoki są transportowane w celu dokonania sekcji.
Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wiedza o miejscu, w którym dokonuje się sekcji zwłok może być objęta know – how. Przez know - how rozumie się udokumentowaną wiedzę, informacje nadające się do wykorzystania w działalności przemysłowej, naukowej lub handlowej. Lub też jest to całość informacji związanej ze zdobytym doświadczeniem w dziedzinie przemysłowej, handlowej lub naukowej. Trudno jest sobie wyobrazić skarżącej jakie informacje know - how mogłyby być związane z miejscem przeprowadzania sekcji zwłok.
Odnośnie natomiast informacji o wynagrodzeniu, jakie Szpital płaci za przechowanie zwłok w chłodni, wykonywanie badań pośmiertnych za jedną sekcję zwłok, czy też przygotowywanie jednego zmarłego do wydania oraz wydania skarżąca nie widzi żadnej możliwości powołania się na zagrożenie bezpieczeństwa przedsiębiorstwa, udostępnienie know - how przedsiębiorstwa czy też zagrożenia pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa. Organ płaci podmiotowi określoną kwotę za poszczególne czynności opisane w zapytaniu i te kwoty powinny być jawne, gdyż wymaga tego możliwość kontroli wydatkowania środków publicznych. Natomiast ani organ, ani przedsiębiorca, nie uprawdopodobnili w wystarczającym stopniu dlaczego uważają, że udzielenie informacji prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest w większości zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429) – dalej powoływana jako udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.
Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że Dyrektor Powiatowego ZOZ jest dysponentem środków publicznych. Wobec tego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponuje.
Wykonawca umowy na świadczenie usług objętych zapytaniem zastrzegł, że dane, o które wystąpiła wnioskodawczyni stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W oświadczeniu z 10 września 2020r. stwierdził bowiem, że informacje takie, jak liczba i rodzaj usług zrealizowanych na rzecz organu, miejsce wykonywania badań pośmiertnych i histopatologicznych, ceny tych usług i wysokość wypłacanego wynagrodzenia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż "są to informacje organizacyjne, których ujawnienie mogłoby skutkować zagrożeniem dla bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa. Podane informacje stanowią zarazem część know-how przedsiębiorcy, które posiada wymierną wartość gospodarczą." Zdaniem przedsiębiorcy, na szczególną uwagę zasługują ceny, które skalkulowane są z uwzględnieniem cen usług realizowanych na rzecz przedsiębiorcy przez osoby trzecie, których ujawnienie stanowiłoby naruszenie zobowiązań spółki. Rozpowszechnienie tych informacji może zagrażać konkurencyjnej pozycji spółki.
Stanowiska tego Sąd orzekający nie podziela. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy pozostawienia pewnych informacji tajnymi czyni z nich tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, winien tu istnieć czynnik obiektywnie wskazujący, że dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 3514/18, w którym stwierdził, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej.
Nadto, obowiązek wykazania, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że istotnie spełniają przesłankę do zachowania jej poufności ciąży na przedsiębiorcy jako podmiocie, który z faktu tajności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci odmowy podania do wiadomości informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (bądź odmowy wyrażenia zgody na ich ujawnienie). Wobec powyższego, koniecznym jest, aby zasadność objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy podlegała kontroli Sądu. W przeciwnym bowiem razie, gdyby tajność każdej informacji mgła być skutecznie zastrzeżona bez weryfikacji tego zastrzeżenia, uprawnienia wynikające dla obywateli z udip, w tym w zakresie wydatkowania środków publicznych stałyby się zupełnie iluzoryczne.
Sąd jest zatem władny dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności informacji.
Czyniąc to, Sąd stanął na stanowisku, że aby uznać wyłączenie jawności za uzasadnione, musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.
Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku II SA/Go 197/20 stwierdzając, że "zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy." Także WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu 160/20 uznał, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe.
Poglądy te Sąd orzekający w całości podziela.
Dokonując analizy, czy warunki te są w przedmiotowej sprawie spełnione przypomnieć należy, że przedsiębiorca stwierdził, że żądane dane stanowią jego know-how. Słownik języka polskiego PWN definiuje to pojęcie jako «praktyczna umiejętność lub wiedza w zakresie technologii produkcji lub technik zarządzania». Ten zwrot, pochodzący z języka angielskiego, oznacza dosłownie "wiedzieć jak". Już takie sformułowanie prowadzi do wniosku, że winna to być informacja o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, posiadająca wartość gospodarczą. np. szczegółowy opis urządzeń, wiadomości o metodzie działania, stosowanej technologii, recepturze, składzie, sposobie produkcji, przebiegu jakiegoś procesu. Mogą się tu mieścić dane dostawców lub odbiorców, o ile ich ujawnienie w konkretnej sprawie mogłoby mieć negatywny wpływ na pozycję rynkową przedsiębiorcy.
To zastrzegający winien wykazać, że obiektywnie rzecz biorąc określone informacje winny pozostać niejawnymi z uwagi na to, że stanowią tajemnicę ustawowo chronioną. To zastrzegający winien zatem wykazać, że spełniona została przesłanka materialna, tzn., że wiedza, którą pragnie utajnić dotyczy takich kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na jego sytuację.
W ocenie Sądu orzekającego, odnośnie informacji o cenach stosowanych za świadczenie usług na rzecz ZOZ, trudno nie zauważyć, że nie zawierają one żadnej wiedzy o takich danych, które wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa w podanym wyżej znaczeniu. Przedsiębiorca – poza gołosłownym stwierdzeniem w oświadczeniu z 10 września 2020r. – w żaden sposób nie wykazał, jak ujawnienie tych cen miałoby wpłynąć na "bezpieczeństwo funkcjonowania przedsiębiorstwa". Wreszcie nawet ujawnienie wysokości wynagrodzenia za każdą z kategorii usług objętych pytaniem w żaden sposób nie pozwoli na ustalenie, jak kształtują się ceny stosowane przez podwykonawców wobec przedsiębiorcy – przecież cena, po jakiej świadczy swe usługi przedsiębiorca na rzecz ZOZ, nie jest prostą sumą cen stosowanych przez podwykonawców. Mają na nią wpływ również inne koszty ponoszone przez przedsiębiorcę, wysokość jego marży, poziom oczekiwanego zysku etc.
Ujawnienie cen, o które pytała skarżąca w żaden sposób nie może też doprowadzić do naruszenia RODO, co podnosił przedsiębiorca, gdyż nie dotyczy – nawet pośrednio – jakichkolwiek osób fizycznych ani ich danych personalnych.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dostęp do informacji nie może służyć własnym celom wnioskodawcy, lecz kontroli społecznej nad organami władzy publicznej. Co do zasady oczywiście jest to stanowisko słuszne, jednak organ w żaden sposób nie wyjaśnił, ani tym bardzie nie uprawdopodobnił, że skarżąca poprzez żądanie ujawnienia jej informacji takie właśnie prywatne cele realizuje.
Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1, 2 i 3 decyzji, gdyż zagadnienia tam rozstrzygnięte obejmują gospodarowanie środkami publicznymi i z tego względu są jawne, zaś przedsiębiorca, który zastrzegł ich poufność nie wykazał, aby istotnie zawierały tajemnicę ustawowo chronioną.
Natomiast informacja określona w pkt. 4 decyzji, tj. miejsce wykonywania badań pośmiertnych, nie musi być ujawniona. Ma ona co prawda charakter publiczny, ale nie jest związana z gospodarowaniem środkami publicznymi. Nadto dotyczy raczej sfery wewnętrznej organizacji świadczenia usług przez przedsiębiorcę, a nie jego relacji z podmiotem publicznym, który otrzymuje finalny rezultat w postaci dokumentu z sekcji zwłok, niezależnie od tego, gdzie została wykonana. W związku z tym informacja taka może być uznana jako know-how.
W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak na wstępie wyroku.