Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2023r. nr SKO.K/41.3/284/2023/3823/KC Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 26 stycznia 2023r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 300 zł z tytułu niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z 19 sierpnia 2011r. o przewozie towarów niebezpiecznych, na skarżącego J. B. prowadzącego działalność gospodarczą w formie kursów z zakresu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych jako M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że pismem z 17 października 2022r. przedsiębiorca ten przedstawił Marszałkowi Województwa Śląskiego informację o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych oraz harmonogramie zajęć. Zgłoszenie dotyczyło kursu, który miał odbywać się w terminie od 29 października 2022r. do 6 listopada 2022r.
Pismem z 29 października 2022r. przedsiębiorca przekazał listę uczestników a pismem z 3 listopada 2022r. - listę osób, które miały przystąpić do egzaminu zaplanowanego 6 listopada 2022r.: 2 osoby po uczestnictwie w kursie zintegrowanym i 2 osoby nieuczestniczące w danym kursie.
SKO przypomniało, że organ pierwszej instancji w swej decyzji wskazał, że ww. podmiot zobowiązany był przedstawić w terminie 7 dni od ukończenia kursu dane osób, które ukończyły kurs. Termin ten upływał 13 listopada 2022r., natomiast dopiero 1 grudnia 2022r. na wezwanie organu przesłano za pośrednictwem poczty elektronicznej informację, że nikt nie ukończył kursu. W ocenie Marszałka, przedsiębiorca nie wypełnił ustawowego obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, w związku z czym wymierzył mu karę w kwocie 300 zł.
Pismem z 30 stycznia 2023r. skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które stwierdziło, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w ustawowym terminie.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, podmiot prowadzący kursy i jednostka wojskowa, o której mowa w art. 51, są obowiązane przesłać, w terminie 7 dni od dnia ukończenia kursu, odpowiednio do Dyrektora TDT, Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, marszałka województwa albo dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, właściwych ze względu na miejsce mającego się odbyć egzaminu, wskazane przez uczestnika kursu następujące dane osoby, która ukończyła odpowiedni kurs; imię i nazwisko, numer PESEL - o ile został nadany, lub rodzaj i numer innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, zakres ukończonego kursu i datę ukończenia kursu.
Z kolei w myśl postanowień art. 108 ust. 1 u.p.t.n., kto, będąc podmiotem prowadzącym kursy, nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie.
Negatywne przesłanki nałożenia omawianych kar zostały wymienione enumeratywnie w art. 109 ust. 1 u.p.t.n. Zgodnie z tym przepisem, nie nakłada się kary pieniężnej, o której mowa w (...) art. 108 jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że odpowiednio uczestnik przewozu lub podmiot prowadzący kursy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec, albo
- 2) za stwierdzone naruszenie, na odpowiednio uczestnika przewozu lub podmiot prowadzący kursy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
Karę pieniężną, o której mowa w art. 108 ust. 1 u.p.t.n., nakłada w drodze decyzji administracyjnej, marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu, o czym stanowi ustęp 2 art. 108 u.p.t.n.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zwrot "podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł" wskazuje, że decyzja w sprawie wymierzenia kary ma charakter związany i nie podlega uznaniu administracyjnemu.
Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki art. 108 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 4 u.p.t.n., co zobowiązuje Marszałka Województwa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 300 zł za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 4 u.p.t.n., tj. za nieterminowe przedstawienie marszałkowi województwa danych osób, które ukończyły odpowiedni kurs. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że informacja ta została przekazana do organu pierwszej instancji dopiero pismem z 1 grudnia 2022r.
Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnych dowodów mogących świadczyć o tym, że opóźnienie to wynikało z przyczyn nie leżących po stronie podmiotu prowadzącego kurs, czy innych okoliczności, mogących stanowić przesłankę odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 109 ust. 1 u.p.t.n.
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro zgłoszony kurs został rozpoczęty, to należało Marszałkowi Województwa przekazać również informację o sposobie jego zakończenia, nawet jeśli ze względu na nieobecność na zajęciach nikt go nie ukończył. Podmiot prowadzący kurs w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych powinien w ustawowym terminie przedstawić informację, że żadna osoba nie ukończyła kursu. Z tego powodu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, która – jego zdaniem - nie zawierała wad.
Na powyższą decyzje skarżący wywiódł skargę do sądu administracyjnego.
Stwierdził, że skoro nikt z uczestników nie ukończył kursu, to nie można było wypełnić art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2147), którego naruszenie zarzucają organy stronie skarżącej:
Podmiot prowadzący kursy i jednostka wojskowa, o której mowa w art. 51, są obowiązane:
- 4) przesłać, w terminie 7 dni od dnia ukończenia kursu, odpowiednio do (...) marszałka województwa (...), właściwych ze względu na miejsce mającego się odbyć egzaminu, wskazane przez uczestnika kursu następujące dane osoby, która ukończyła odpowiedni kurs:
- a) imię i nazwisko,
- b) numer PESEL - o ile został nadany, lub rodzaj i numer innego dokumentu potwierdzającego tożsamość,
- c) zakres ukończonego kursu,
- d) datę ukończenia kursu.
W ocenie Sądu użycie w cytowanym przepisie słowa "ukończenia" a nie "zakończenia" wskazuje, że jest ono związane ze stroną podmiotową, a nie przedmiotową, czyli dotyczy uczestnika kursu, a kursu jako takiego.
Zgodnie z definicjami tych pojęć zawartymi w internetowym Słowniku języka polskiego PWN ukończyć, to tyle co:
- 1. «doprowadzić do końca»
- 2. «przerobić materiał wchodzący w zakres jakiegoś przedmiotu, kursu itp.»
Stąd można ukończyć szkołę czy kurs.
Natomiast zakończenie oznacza:
- 1. «ostatnia część jakiejś historii, sprawy, jakichś działań itp.»
- 2. «końcowa część przedmiotu».
Dlatego ostatnią częścią działania polegającego na prowadzeniu kursu jest jego zakończenie.
Po wtóre, z cytowanego przepisu wynika, że początkiem siedmiodniowego terminu do dokonania zawiadomienia jest ukończenie kursu, a w tym stanie faktycznym nikt go nie ukończył, zatem termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu.
Do analogicznego wniosku prowadzi wykładnia celowościowa. Nietrudno zauważyć, że wszystkie informacje, jakie winien przekazać podmiot prowadzący kurs właściwemu organowi dotyczą kursantów (dane personalne, PESEL, nr dowodu tożsamości, data i zakres kursu, jaki ukończyli) i ma to związek z egzaminem mającym się odbyć w miejscu wskazanym przez uczestnika kursu, a więc służy prawdopodobnie czynnościom organizacyjnym związanym z jego przeprowadzeniem.
Zatem zarówno wykładnia językowa analizowanego przepisu, jak i wykładnia celowościowa prowadzą do zbieżnego wniosku, że prowadzący kurs winien składać stosowne informacje o osobach, które ukończyły kurs, a nie o samym fakcie albo sposobie jego zakończenia, tym bardziej, że skoro nikt go nie ukończył, to nie będzie też potrzeby organizowania egzaminu.
Nie można również tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy, kto, będąc podmiotem prowadzącym kursy, nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie. Art. 53 ust. 1 pkt 4 wyraża zatem normę sankcjonowaną, z której naruszeniem wiążą się konsekwencje w postaci nałożenia kary na podmiot, który się tego dopuścił. Z tego względu norma taka winna być wykładana ściśle a rozszerzająca wykładnia takiego przepisu jest błędna.
Wskazuje to, że skarżący nie informując o tym, że żadna z uczestniczących w szkoleniu osób nie ukończyła kursu nie naruszył prawa, zatem decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą obrazy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez wadliwą jego wykładnię.
Końcowo należy się jeszcze odnieść do stanowiska organu I instancji, że "obowiązujące przepisy prawa nie zwalniają podmiotu prowadzącego kursy ADR z obowiązku przesłania informacji o osobach, które ukończyły kurs, nawet – jak to miało miejsce w tym przypadku – ze względu na nieobecność na zajęciach nikt nie ukończył kursu." W ocenie Sądu jest ono wynikiem pewnego odwrócenia pojęć. Aby można było mówić o zwolnieniu z obowiązku, najpierw na stronie winien ten obowiązek ciążyć, a tego nie można wywieść z treści przepisu, na który powołuje się organ.
Z uwagi na powyższe, a podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd nie orzekał, bowiem skarżący działający osobiście nie złożył wniosku o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.