Uzasadnienie
Rada Miejska w Toszku uchwałą Nr XV/245 z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.s.g.) oraz art. 40 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1087., dalej określanej skrótem u.d.p.) ustaliła stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg gminnych gminy Toszek.
Na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W skardze organ wskazał, że Rada Miejska w Toszku uregulowała stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarówno w stosunku do obiektów jak i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem zdaniem skarżącego, Rada Miejska w Toszku powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W opinii organu skarżącego, ma to istotne znaczenie z tego względu, iż przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 ustawy niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też, z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż Rada w ogóle nie uregulowała opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, a więc w uchwale nie zostały uwzględnione wszystkie stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
Następnie w treści skargi organ nadzoru zauważył, że Rada Miejska w Toszku ustaliła w sposób sprzeczny z prawem przedziały odpłatności za zajęcie pasa drogowego. Rada wydając zaskarżony akt prawa miejscowego postanowiła bowiem, że w przypadku "prowadzenia w pasie drogowym robót niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej" obowiązywać będą następujące stawki opłat:,,a) za zajęcie jezdni do 20% szerokości - 0,20 zł/dzień, od 20% - 50% szerokości - 0.20 zł/dzień, powyżej 50% szerokości - 0,20 zł/dzień" W konsekwencji przedziały odpłatności za zajęcie pasa drogowego nachodzą na siebie (do 20 % szerokości i 20 % - 50 % szerokości). Wskazano także, iż ustalone w tym przepisie stawki opłat w odniesieniu do poszczególnych elementów pasa drogowego zostały ustalone na tym samym poziomie tj. 0,20 zł/m2, zbędne było więc rozróżnianie elementów pasa drogowego.
W ocenie organu nadzoru regulacja taka narusza zasadę przyzwoitej legislacji. Co więcej zdaniem skarżącego, Rada w sposób nieznajdujący uzasadnienia prawnego dokonała zróżnicowania wysokości stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej / stawka za 1m2 rzutu poziomego urządzenia przyjmując kryterium położenie pasa drogowego: a) poza obszarem zabudowanym - 10 zł/rok b) w obszarze zabudowanym - 20 zł/rok c) na obiektach mostowych - 20 zł/rok. W ocenie organu nadzoru takie zróżnicowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego nie znajduje uzasadnienia prawnego i narusza to art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 u.t.d.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Toszku, wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej przez nieuprawiony podmiot, a w przypadku uznania legitymacji Wojewody Śląskiego do jej wniesienia, alternatywnie o oddalenie skargi w części dotyczącej ust. 8 w brzmieniu nadanym Uchwałą nr XV/245/2019 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych.
Rada Miejska wskazała, iż organem nadzoru nad gminą w sprawach finansowych jest regionalna izba obrachunkowa, a nie wojewoda. W konsekwencji, Wojewoda Śląski nie jest organem nadzoru w sprawach opłat, o których mowa w art. 40 u.t.d., w tym opłat za zajęcie pasa drogowego. Zatem nie posiada legitymacji do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie tych opłat. Jako organ uprawniony do wniesienia skargi w tym zakresie Rada Miejska w Toszku wskazała Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach. Pogląd ten Rada Miejska opiera na tym, że do opłat za zajęcie pasa drogowego jako niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym, stosuje się zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.). Zgodnie z art. 86 us.g.stawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r. poz. 713 z późn. zm.) organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa, a zakres spraw finansowych określa art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 ze zm.).
Odnosząc się do zarzutu nachodzenia na siebie przedziałów odpłatności za zajęcie pasa drogowego Rada Miejska wskazała, że jest to jedynie oczywisty błąd pisarski. W zakresie pozostałych zarzutów Rada Miejska w Toszku podniosła, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej zwanego P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA).
Wskazać dalej należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, czyli do kwestii legitymacji Wojewody Śląskiego do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podziela poglądu Rady Miejskiej w Toszku, że przedmiotowa uchwała nie podlega kompetencjom nadzorczym wojewody, lecz nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej. Nie można bowiem przyjąć, aby uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego mieściły się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, dalej określanej skrótem u.r.i.o.), ponieważ opłaty te nie są opłatami (bądź podatkami) do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Przeciwnie, stanowią one niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz. U. z 2019 r. poz.869, dalej określanej skrótem u.f.p.).
Opłaty te z mocy art. 40d ust. 2 u.d.p. podlegają egzekucji administracyjnej. Przepis art. 2 § 2 pkt 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr z 2015 r., poz. 2019 z późn. zm.) stanowi, iż egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych. W art. 67 u.f.p. wprawdzie wskazano, że do tych należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, jednakże z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to Rada Miejska w Toszku, że uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg mieszczą się w kompetencjach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych. W konsekwencji, uznać należy, że Wojewoda Śląski posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu, iż Rada Miejska w Toszku w sposób nieprawidłowy uregulowała stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy zgodzić się z argumentacją skarżącego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym;
- 3) umieszczania w pasie w budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z powyższym Rada Miejska powinna uchwalić stawki opłat: za wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz w stosunku do umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Jako że ustawa o drogach publicznych w treści art. 40 ust. 8 różnicuje wysokość maksymalnych stawek opłat, jakie może nałożyć jednostka samorządu terytorialnego za zajęcia pasa drogowego, w zależności od celu tego zajęcia, konieczne jest wyraźne rozgraniczenie w uchwale jednostki samorządu terytorialnego, rodzajów zezwoleń, bowiem od tego zależy wysokość opłaty, którą zobowiązane są uiścić podmioty zajmujące pas drogowy.
Trafnie skarżący zauważył, że przedziały odpłatności za zajęcie pasa drogowego, ustalone w § 1 uchwały Rady Miejskiej częściowo się pokrywają ("do 20 % szerokości" i "20 % - 50 % szerokości"). Jednoznacznie można więc stwierdzić, że taka regulacja nie jest poprawna w świetle zasad prawidłowej legislacji, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do zachowania jasnego i spójnego przekazu uchwalonego aktu prawa miejscowego. Nie można pokrycia się zakresów procentu zajętej powierzchni od której to wielkości miały zależeć wysokość stawki uznać za drobny błąd.
Zgodnie z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 8, uwzględnia się:
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Skoro rada postanowiła wprowadzić kryterium procentowego określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego w celu zróżnicowania stawek, to powinno pociągać za sobą faktyczne zróżnicowanie wysokości stawek opłat. Czego jednak w zaskarżonej ustawie nie zawarto. Zatem wprowadzenie kryterium procentowego było niecelowe.
Na koniec należy wskazać, iż Rada Miejska w Toszku wprowadziła w dodanym do § 1uchwały nr XXIX Rady Miejskiej w Toszku z 27 września 2005 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych ust. 9 nieprzewidziane w art. 40 ust. 9 u.d.p. dodatkowe kryteria ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego, tj. położenia pasa drogowego w terenie zabudowanym bądź niezabudowanym, a także na obiektach mostowych.
Jak wynika z przytoczonego już ust. 9 art. 40 u.d.p., ustawodawca nie uzależnił, ani nie zezwolił na uzależnienie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzani drogami od tego, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy poza nim. Ustawodawca wymienił w tym przepisie enumeratywnie okoliczności, jakie uwzględnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu ww. stawek. Nie ma więc żadnych przesłanek do odmiennego traktowania zajęcia pasa drogowego na tych dwóch obszarach. Niewystarczające jest tu przekonanie organu o słuszności takiego rozstrzygnięcia.
Kryteria stanowiące podstawę do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego są enumeratywnie wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy co oznacza, iż Rada Miejska ustalając stawki nie może wprowadzać dodatkowych kryteriów ani też ich modyfikować. Należy także stwierdzić, iż art. 4 ust. 1 u.d.p. definiujący pojęcie pasa drogowego również nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym bądź na obiekcie mostowym. Wobec powyższego nie było podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie.
Trafnie zauważył także Wojewoda, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego. Brak realizacji obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego w sposób istotny narusza prawo, co rodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pominięcie przez Radę Gminy któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę podjętego aktu co do jego zgodności z prawem.
Podsumowując, stwierdzone naruszenia prawa przez Radę Gminy, przejawiające się przekroczeniem norm kompetencyjnych przewidzianych ustawą, niepełne zrealizowanie upoważnienia, nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.