Uzasadnienie
Pismem z [...] r. "A" -Sp. z o.o. (dalej: Spółka) zwróciła się do Dyrektora Archiwum Państwowego w K. (dalej: organ) o wyjaśnienie, czy Spółka podlega zapisom art. 5 ust 1 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j.: Dz.U. z 2019 r. nr 533, dalej: ustawa archiwalna), czy może być uznana za wytwórcę materiałów archiwalnych zobowiązanego do prowadzenia archiwum zakładowego, czy też podlega zapisom art. 6 ust. 1 i 6 ust. 2 ustawy archiwalnej i konieczne jest zatwierdzenie instrukcji kancelaryjnej, archiwalnej oraz jednolitego rzeczowego wykazu akt przez Państwowe Archiwum w K..
W odpowiedzi na powyższe organ pismem z [...] r. stwierdził, że w ramach prowadzonej działalności realizowanej dla zaspokojenia zadań własnych gminy Spółka wytwarza informacje wymagające ochrony przewidzianej w ustawie archiwalnej i uznał, że Spółka jest samorządową jednostką organizacyjna i jako taka podlega zapisom ustawy archiwalnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka pismo organu z [...] r., uznała za akt z zakresu administracji publicznej i wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółka jest "inną samorządową jednostką organizacyjną" w rozumieniu ww. ustawy, zobowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, pomimo iż wytwarzana przez Spółkę dokumentacja nie ma wartości historycznej, informującej o działalności Państwa Polskiego czy jednostki samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych,
- 2. art. 33 ust. 3 ustawy archiwalnej poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organem właściwym do ustalenia obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego przez skarżącą, która jest Spółką o ogólnokrajowym zasięgu działania jest Dyrektor Archiwum Państwowego w K. a nie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jako organ kompetentny do ustalenia ww. obowiązku w stosunku do jednostek obejmujących działalnością obszar całego państwa.
Spółka zarzuciła też naruszenie przepisów prawa procesowego:
- 1. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie wskazanie rzeczowych motywów uznania, że Spółka obowiązana jest do prowadzenia archiwum zakładowego, w szczególności jakie konkretne dokumenty lub rodzaje dokumentów związanych z przytaczaną w akcie działalnością Spółki mają charakter historyczny, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie przez organ, że Spółka, jest zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego;
- 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego aktu co skutkowało brakiem możliwości zapoznania się przez skarżącą z motywami podjęcia rozstrzygnięcia stanowiącego istotę zaskarżonego aktu, sprowadzającego się do przekonującego wyjaśnienia, dlaczego dokumentacja wytwarzana w ramach prowadzonej przez Spółkę działalności spełnia przesłanki materiałów archiwalnych.
W odpowiedzi na skargę, sprecyzowaną przez pełnomocnika na rozprawie organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
Zdaniem organu skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżeniu mógłby podlegać akt administracyjny, którym Archiwum Państwowe ustalałoby daną jednostkę organizacyjną, za taką w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego i zobowiązywałoby ją do prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i 35 ustawy archiwalnej. Niemniej akt taki względem wymienianej jednostki organizacyjnej nie został wydany a zaskarżone pismo udzielało jedynie odpowiedzi na zapytanie jednostki.
W oderwaniu od powyższego organ stwierdził, że skoro skarżąca Spółka jest samorządową jednostką organizacyjną i w ramach prowadzonej działalności realizowanej dla zaspokojenia zadań własnych gminy wytwarza informacje wymagające ochrony przewidzianej w ustawie archiwalnej, to należy uznać, iż stosuje się do niej przepisy art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 6 tej ustawy. Tym bardziej, że skarżąca jest Spółką prawa handlowego, w której 90% udziałów posiada Gmina Miasto T., a pozostałe 10% udziałów znajduje się w posiadaniu siedmiu innych jednostek samorządu terytorialnego. Na potwierdzenie swego stanowiska organ przywołał wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 707/03.
Odnosząc się do obowiązku utworzenia archiwum i przechowywania dokumentów, w kontekście ustawy archiwalnej organ zwrócił uwagę na cel tej ustawy i stwierdził, iż wolą ustawodawcy jest ochrona wszelkich materiałów archiwalnych, które mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej - działalności państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego itp. Zdaniem organu skoro Spółka jest podmiotem powołanym do zaspokajania zadań własnych gminy, to źródła informacji o jej działalności mają wartość historyczną i wymagają ochrony przewidzianej w ustawie archiwalnej. Na potwierdzenie swego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Co się zaś tyczy rodzaju dokumentów, do których skarżąca Spółka jest zobowiązana, organ wskazał na art. 1 ustawy archiwalnej, który stanowi, iż są to wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia (...) powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.
Reasumując organ stwierdził, że Spółka będąc samorządową jednostką organizacyjną spełnia przesłanki ustawy archiwalnej i może zostać zobligowana do utworzenia archiwum zakładowego. Poza tym, zaskarżone pismo organu miało jedynie charakter informacyjny, przedstawiało wykładnię przedmiotowej ustawy i udzielało odpowiedzi na zadane wcześniej przez skarżącą pytania, a na pewno nie miało charakteru aktu administracyjnego.
Na rozprawie 18 czerwca 2019 r. pełnomocnicy stron wnosili i wywodzili jak w skardze i odpowiedzi na skargę.
Pełnomocnik organu oświadczył, że w trybie art. 33 ustawy archiwalnej wskazane tam podmioty działają z mocy prawa i w tym zakresie nie kształtuje się ich obowiązku prawnego. Organ podejmuje działania w sytuacji jeżeli ma wątpliwość co do obowiązku wynikającego z przepisu.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W ocenie Sądu zaskarżone pismo jest aktem, o którym mowa powyższym przepisie, zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego. W sposób bezpośredni dotyczy obowiązku nałożonego na skarżącą Spółkę na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej, zgodnie z którym archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne.
Organ rozstrzygając zaskarżonym pismem, że skarżąca Spółka jest samorządową jednostką organizacyjną i podlega zapisom ustawy archiwalnej nakłada również na skarżącą Spółkę obowiązki wynikające z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy archiwalnej.
Sąd nie podziela stanowiska organu, że sporne pismo miało tylko charakter informacyjny.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że zostało wydane na skutek wniosku Spółki dotyczącego zapytania, czy Spółka podlega zapisom art. 5 ust 1 oraz art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej, czy może być uznana za wytwórcę materiałów archiwalnych zobowiązanego do prowadzenia archiwum zakładowego czy też podlega zapisom art. 6 ust 1 i 6 ust. 2 ustawy archiwalnej i konieczne jest zatwierdzenie instrukcji kancelaryjnej, archiwalnej oraz jednolitego rzeczowego wykazu akt przez Państwowe Archiwum w K..
Podkreślić też trzeba, że postępowanie poprzedzające wydanie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. Mówiąc innymi słowy, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku. Zatem trudno oczekiwać, że działania organu w tym względzie będą w pełni sformalizowane (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 roku sygn. akt I OSK 2272/15).
Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że organ po otrzymaniu pisma Spółki, które wszczynało postępowanie, powinien zbadać sprawę. W sytuacji zaś, gdy organ stwierdził, że Spółka jest samorządową jednostką organizacyjną i podlega zapisom ustawy archiwalnej, winien wydać akt ustalający Spółkę jednostką organizacyjną. Wydanie tego aktu winno być poprzedzone uprzedzeniem Spółki o podjętych czynnościach w związku z ustaleniem. Postępowanie w sprawie trybu ustalania państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych jako jednostek organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne uregulowane zostało zarządzeniem nr 2 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 12 lutego 2016 r., zmienionego zarządzeniem tego organu nr 87 z 27 listopada 2017 r.
Tryb ten w rozpoznawanej sprawie nie został wdrożony. Zaskarżone pismo rodzi określone skutki prawne dla skarżącej Spółki. Spółka otrzymawszy to pismo jest zobowiązana do podejmowania działań opisanych w art. 34 ustawy archiwalnej. Wynika to również ze stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, który oświadczył, że w trybie art. 33 ustawy archiwalnej wskazane tam podmioty działają z mocy prawa. Organ podejmuje działania w sytuacji jeżeli ma wątpliwości co do obowiązku wynikającego z przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Spółka w odpowiedzi na zapytanie otrzymała zaskarżone pismo, arbitralnie stwierdzające, że jest samorządową jednostką organizacyjną i podlega zapisom ustawy archiwalnej, co powoduje, że ma obowiązki wynikające z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy archiwalnej. Pismo to nie zawiera żadnego uzasadnienia, ani też nie zawiera szczegółowej odpowiedzi na wszystkie pytania Spółki. Zatem nie wiadomo jakimi motywami kierował się organ udzielając takiej odpowiedzi. Załatwienie sprawy lakonicznym pismem, jak słusznie wskazała strona skarżąca w skardze, stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, jakimi motywami kierował się uznając skarżącą Spółkę za samorządową jednostką organizacyjną, podlegającą zapisom ustawy archiwalnej. Jednakże uzasadnienie takie powinno być zawarte w zaskarżonym piśmie, a nie w odpowiedzi na skargę.
W tym stanie rzeczy zaskarżone pismo wymyka się spod oceny Sądu.
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie organu wynikają z treści uzasadnienia.
Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt.