Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 35/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – dalej Prezes - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." po rozpoznaniu wniosku K. J. (dalej określanej jako strona, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału w R., Inspektoratu w T. z 17 lutego 2022 r. nr [...] dalej ZUS o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytuły składek.
Uzasadniając decyzję ustalił, że wnioskiem z 10czerwca 2021 r. (wpłynął do organu 17 czerwca 2021 r.) skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. Strona powołała się na trudną sytuację finansową związaną z COVID-19.
ZUS po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 29 listopada 2021 r. nr 2747/2021 odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku.
Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS raz jeszcze przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał i decyzją z 17 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 listopada 2021 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 8413,01 zł w tym na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, odsetek za zwłokę kosztów upomnienia.
Pismem z 24 stycznia 2022 r. skarżąca ponownie złożyła do ZUS wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ewentualnie na rozłożenia ich na raty po 400 zł. miesięcznie. Strona powołała się na trudną sytuację finansową związaną z COVID-19, utratę dochodów w 2020 r. i do maja 2021 r.
Pismem z 4 lutego ZUS "zawiadomił" skarżącą o konieczności złożenia dodatkowych dokumentów w terminie 14 dni. Niezachowanie terminu spowoduje zaś pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. 15 lutego 2022 r. skarżąca odebrała zawiadomienie.
Decyzją ZUS - Oddziału w R., Inspektoratu w T. z 17 lutego 2022 r. nr 14 /2022 wydana na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.
Uzasadniając rozstrzygniecie organ podniósł, że skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzje ZUS z 17 stycznia 2022 r., a w konsekwencji brak podstaw do wszczęcia nowego postępowania.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca zarzuciła organowi, ze nietrafnie przyjął, iż postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem z czerwca 2021 r. nie zostało zakończone. Tymczasem w sprawie została wydana prawomocna decyzja drugoinstancyjna i wniesienie skargi do sądu nie zmienia jej charakteru.
Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2022 r. nr 35/2022 ZUS w R. utrzymał w mocy decyzję z 17 lutego 2022 r. Ustalił, że nowy wniosek skarżącej z 25 stycznia 2022 r. dotyczy tego samego przedmiotu, został tak samo uzasadniony jak wniosek z 10 czerwca 2021 r.
Odwołując się zatem do normy art. 61a § 1 K.p.a. za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania za uzasadniona przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek uznał brak sądowego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamego wniosku o umorzenia.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że decyzja drugoinstancyjna wydana w postępowaniu zainicjowanym poprzednim wnioskiem (z czerwca 2022 r.), będąc prawomocną decyzją, zakończyła to postępowanie. Wniesienie skargi do sadu administracyjnego nie zmieniło tej okoliczności. Co najwyżej organ postępowanie wszczęte z nowego wniosku mógłby zawiesić do czasu zakończenia postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Bowiem, w jego ocenie, stojąc na straży trwałości decyzji administracyjnych i pewności obrotu prawnego, wydając kolejną decyzje w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją administracyjną naruszyłby prawo. Nowa decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa, w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. uznał za niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjne w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Co nie oznacza, że Sąd w całości podziela podniesioną w niej argumentację.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. Nr poz. 2492) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 239, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania, czy w sprawie organy podatkowe nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice sprawy. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają granice tożsamości sprawy. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej. Podkreślić także należy, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej.
Dalej należy podkreślić, że Sąd, w świetle art. 133 § 1 P.p.s.a. orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i, czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Zatem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozstrzygając sprawę organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ postanowieniem odmawia wszczęcia postępowania na żądanie osoby nie będącej stroną postępowania lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika z kolei, że, w ocenie w organu wyrażone w decyzji z 17 lutego 2022 r., przedmiot wniosku skarżącej z 25 stycznia 2022 r. jest tożsamy z przedmiotem wniosku z 10 czerwca 2021r., który z kolei został załatwiony decyzją z 17 stycznia 2022 r. Natomiast ze stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że przeszkodą do rozpoznania owego wniosku jest fakt wniesienia przez skarżącą skargi na decyzję z 17 stycznia 2022 r. i toczenie się sprawy sądowoadministracyjnej.
Do akt nie dołączono kopii wniosku z 10 czerwca 2021 r. Natomiast z wniosku inicjującego niniejsze postępowania wynika, że skarżąca domaga się umorzenia składek według stanu na koniec grudnia 2021 r. Zatem zakresy obu wniosków, jeśli wziąć pod uwagę, że wcześniejszy wniosek nie mógł obejmować składek za okres od czerwca do grudnia 2021 r., bowiem jeszcze nie zaistniał obowiązek ich zapłaty wydają się nie być tożsame.
Ponadto we wniosku z 22 stycznia 2022 r. (do organu wpłynął 25 stycznia 2022 r.) skarżąca zawarła alternatywne żądanie rozłożenia jej zaległości na raty, z uwzględnieniem stanu tych zaległości na koniec 2021 r. Nie wiadomo, co z tym żądaniem zrobił organ.
Jak wyżej wskazano, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i na podstawie ich zawartości ocenia legalność zaskarżonej decyzji. Braki występujące w rozpoznawanej sprawie uniemożliwiają ocenę stanowiska organu o tożsamości spraw zainicjowanych wnioskami z 10 czerwca 2021 r. i 22 stycznia 2022 r.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że wyartykułowany w odpowiedzi na skargę pogląd o powadze rzeczy osądzonej jako podstawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, został zgłoszony za późno. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić decyzji, czy jej uzasadnienia. Nadto o powadze rzeczy osądzonej można by mówić, gdyby organ rzeczywiście wykazał w decyzji tożsamość obu spraw, w szczególności w zakresie przedmiotu rozumianego nie tylko jako umorzenie zaległych skałek, ale także okresów, kwot, których oba wnioski dotyczą i przesłanek faktycznych umorzenia.
Sąd naruszyłby art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyby wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowód z wyroku WSA W Gliwicach z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 259/22 uchylającego decyzję ZUS z 17 stycznia 2022 r. nie usunęło wątpliwości występujących w sprawie co do tożsamych zakresów wniosków złożonych w obu sprawach.
Odnosząc się do kwestii zawisłości sporu, dalej trwającego, w ocenie organu, po wniesieniu przez skarżącą skargi na decyzję z 17 stycznia 2022 r. jako podstawy odmowy wszczęcia postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Zatem jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Uchylenie zaś lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.
Przytoczona zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona omawianej zasady wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach prawa. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe. Wobec czego decyzja ostateczna nie może być wzruszona w trybie złożenia kolejnego wniosku, a organ nie może być zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia już raz rozpatrzonej sprawy.
W świetle art. 16 § 2 K.p.a. od ostatecznej decyzji można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jednak wniesienie skargi do sądu nie pozbawia decyzji przymiotu ostateczności. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., sygn. I OSK 229/13). Jednak wydanie przez sąd administracyjny nieprawomocnego wyroku, tak jak w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do decyzji z 17 stycznia 2022 r, nie powoduje jeszcze jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji do czasu uprawomocnienia się wyroku z 8 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 259/22 decyzja z 17 stycznia 2022 r. pozostaje w obrocie. Aczkolwiek wbrew twierdzeniu skarżącej, nie jest to decyzja prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 K.p.a.. Bowiem skarżąca przecież wniosła od niej skargę do sądu administracyjnego.
W konsekwencji nadal pozostaje otwarta i sporna kwestia tożsamości spraw zainicjowanych wnioskami skarżącej z 10 czerwca 2021 r. i 22 stycznia 2022 r., której, z powodów wyżej opisanych, sąd nie mógł wszechstronnie rozważyć.
Niedostatki ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niespójność poglądu organu, nie pozwalającą na stwierdzenie, czy organ podnosi w swojej decyzji, jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania kwestię tożsamości obu wniosków, czy stan zawisłości sporu. Wskazana niespójność i lakoniczność uzasadnienia decyzji narusza także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim jasno ustali zakresy przedmiotowe obu wniosków skarżącej o umorzenie składek. Dopiero rozstrzygniecie tej zasadniczej dla sprawy kwestii pozwoli na dalsze prawidłowe procedowanie w sprawie, którego kierunek jest uzależniony od wyników wspomnianych ustaleń. Organ uwzględni także to, biorąc pod uwagę rozważania sądu, czy decyzja z 17 stycznia 2022 r. została prawomocnie usunięta z obrotu prawnego, czy też nie.