Uzasadnienie
Na wniosek B. i J. N. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr A i B km. [...] stanowiącej własność wnioskodawców z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr C i D km.1 stanowiącymi własność B. i J. L. oraz jako działki nr E i F km. [...] stanowiącymi własność D. K.. Następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 29, art. 30, art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. nr 100, poz. 1086) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453) dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr A i B km. [...] stanowiącej własność p. B. N. z nieruchomością oznaczoną jako działki nr E i F km. [...] stanowiącą własność p. D. K.. Te decyzje doręczono wnioskodawczyni i D. K..
Kolejną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące rozgraniczenia działek - nieruchomości wnioskodawców z działkami stanowiącymi własność małżonków L. i w tym zakresie z urzędu przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. J. i B. małżonkowie L. kwestionowali legalność wydanej decyzji rozgraniczeniowej. zarzucili geodecie dokonującemu pomiarów na gruncie samowolne działanie. Bowiem postanowienie wszczynające postępowanie rozgraniczeniowe nie obejmowało rozgraniczenia działki wnioskodawczyni z działką o numerze G, której odwołujący się byli współwłaścicielami. Tymczasem zarówno geodeta, jak i później Wójt gminy ustalili także granicę tej działki i to z pominięciem udziału odwołujących się w tym postępowaniu.
Zaskarżoną decyzja z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez p. L. odwołania od decyzji Wójta Gminy k. z [...] r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji przytoczono art.138 § 1 pkt 3 kpa. Natomiast w uzasadnieniu stwierdzono, że odwołanie zostało wniesione przez osoby nie mające przymiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odwołujący się posiadali jedynie interes faktyczny, który nie mógł skutkować merytorycznym rozpoznaniem odwołania. Bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynikało, iż postępowaniem rozgraniczeniowym objęto jedynie granice między działkami nr A i B stanowiącymi własność B. N. i działkami nr E i F stanowiącymi własność D. K.. Na szkicu polowym zaznaczono m.in. pkt 6, który jest wspólny także dla działki nr G, której odwołujący się są współwłaścicielami wspólnie z B. N.. jednak punkt ten, wobec sprzeciwu p. L., nie został zastabilizowany w terenie i tym samym nie przesądza on przyszłym wytyczeniu spornej granicy działki nr G. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i B. L. domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzji Wójta gminy K. z [...] r. i wszystkich czynności dokonanych przez uprawnionego geodetę w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności dokumentacji geodezyjnej. Nadto domagali się wytyczenia granic zgodnie z ich zadaniem zawartym w skardze, a zgodnym z dokumentami pochodzącymi z roku 1930 oraz lat 1950 – 1960.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że może brać pod uwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa, także te nie dostrzeżone lub nie kwestionowane przez skarżących.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione przez skarżących.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że unormowania zawarte w art. 33 i 34 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Są to:
- - ugoda zawarta przed geodetą posiadająca moc ugody sądowej,
- - decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości, która w razie jej niekwestionowania przez strony kształtuje stan nieruchomości albo na żądanie strony jest przekazywana z aktami sprawy sądowi powszechnemu do dalszego prowadzenia,
- - decyzja o umorzeniu postępowania, jeżeli nie doszło do zawarcia ugody ani wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, a sprawa podlega przekazaniu sądowi powszechnemu.
Wobec takiego unormowania nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w tym również łączenie ich w ramach jednej sprawy w rozumieniu materialnym i procesowym.
Po drugie należy zwrócić uwagę na obowiązujący w polskim systemie prawnym dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 78, dotyczącym środków ochrony wolności i praw, ustanawia zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu ustaleniu odpowiada zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jej konkretyzacja jest dokonana w art. 127 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym więc jest zasadą, że od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne.
Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. akt III AZP 8/94, OSNC 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378 i OSP 2000, nr 11, poz. 174).
Wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji jest powiązane najczęściej z przejściem sprawy z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny. Takie wyraźne i jednoznaczne ustalenie jest zawarte także w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie spraw o rozgraniczenie nieruchomości. Sprawy te są rozpatrywane najpierw w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym, jak to już wskazano, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów (art. 31 ust. 2 ustawy) lub zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 ustawy), wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi.
Z tego przepisu wynika, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości wyraźne i jednoznaczne wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji jest zawarte w art. 33 ust. 3 tej ustawy, w którym odwołanie zostało zastąpione żądaniem (...) przekazania sprawy do sądu powszechnego. Ta tylko sytuacja jest wyjątkiem, o jakim mowa w art. 78 Konstytucji. Tylko decyzja wydana na zasadzie art. 33 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, czyli decyzją administracyjną o ustaleniu przebiegu granicy, i tylko w stosunku do tej decyzji zostało wyłączone w odrębnym przepisie ustawy (w art. 33 ust.
- 3) odwołanie administracyjne przez zastąpienie go prawem strony do żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego.
Art. 134 kpa stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ustawa rozgranicza te dwie podstawy prawne orzeczenia.
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym.
Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 kpa, lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 kpa.
Reasumując należy stwierdzić, iż odwołanie wniesione przez skarżących w świetle przytoczonej regulacji prawnej było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wykluczał jego dopuszczalność, przyznając stronie niezadowolonej z decyzji rozgraniczeniowej prawo żądania skierowania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Zatem nie było podstaw do nadania mu biegu i do rozstrzygania go decyzją w trybie art. 138 § 1 kpa.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c"i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i zasądzono na rzecz skarżących zwrot koszŧów postępowania sądowego. Jednocześnie sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy.