Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 maja 2023 r. znak [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury w P. (dalej: MOK, organ), po rozpatrzeniu wniosku G. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowiskach: głównej księgowej; księgowej; bibliotekarza, pracownika administracyjno-biurowego, referenta ds. płac i kadr, bibliotekarzy, sprzątaczki - odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na ochronę prawa do prywatności osób zajmujących ww. stanowiska.
W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie. Wskazał, że Wnioskodawca wnioskiem z 22 lutego 2023 r., zażądał udostępnienia informacji w przedmiocie:
- 1. Wykaz wszystkich stanowisk osób zatrudnionych w Bibliotece.
- 2. Wykaz wynagrodzeń zasadniczych pracowników wg stanu na dzień 31.01.2023 r. z wyszczególnieniem składników wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: funkcyjnego, specjalnego, stażowego oraz uwzględnieniem stażu pracy.
- 3. Ilość umów zlecenia, umów o dzieło, które były zawarte od początku roku 2022 do końca stycznia 2023. Wyszczególnienie, w którym miesiącu były podpisywane takie umowy, oraz informację odnośnie kwoty jakie zostały wypłacone pracownikom na takich umowach, odpowiednio do każdej umowy.
Organ pismem z 21 lutego 2023 r. udostępnił wnioskodawcy żądaną informację, przy czym w stosunku do następujących stanowisk: głównej księgowej, księgowej, bibliotekarza, pracownika administracyjno-biurowego, referenta ds. płac i kadr, bibliotekarzy i sprzątaczki ustalił, że osoby je zajmujące nie pełnią funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). W związku z powyższym zaistniała konieczność wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie:
- 1. Art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu na vmiosek, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości realizacji prawa do informacji;
- 2. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie podlegające na niepoprawnym przyjęciu, żę udostępnienie żądanej informacji naruszałoby prywatność osoby fizycznej;
- 3. Art. 5 list. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na błędnym ustaleniu, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne prawo do prywatności jest jednym z elementów wyznaczających granice realizacji prawa do informacji.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor MOK podtrzymał dotychczasowe rozstrzygnięcie bowiem nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany pierwotnej decyzji. Wskazując na regulacje u.d.i.p. oraz poglądy doktryny i orzecznictwa podkreślił, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Do osób pełniących funkcje publiczne nie należą w szczególności pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze.
Organ ustalił, że osobą pełniącą funkcję publiczną w Bibliotece jest Dyrektor, dlatego też dane dotyczące jego wynagrodzenia zostały przedstawione w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. Wskazał także, że Biblioteka jest instytucją kultury. Zgodnie ze Statutem, działalnością Biblioteki kieruje Dyrektor, który reprezentuje ją na zewnątrz, odpowiada za jej działalność i powierzone składniki majątkowe (§ 8 Statutu Biblioteki Publicznej Miasta P.). W Regulaminie Organizacyjnym Biblioteki jest też zapis informujący, iż organizacja Biblioteki - funkcjonowanie Biblioteki opiera się na zasadzie jednoosobowego kierownictwa (punkt II Regulaminu Organizacyjnego Biblioteki Publicznej Miasta P.).
W tym kontekście organ ustalił, że funkcji publicznych nie pełnią osoby zatrudnione na stanowiskach - głównej księgowej, księgowej, bibliotekarza, pracownika administracyjno-biurowego, referenta ds. płac i kadr, bibliotekarzy i sprzątaczki bowiem zajmują się szeroko rozumianymi czynnościami pomocniczymi; nie prowadzą na żadnych etapie postępowań administracyjnych oraz nie podejmują władczych decyzji. Z uwagi na to, iż liczba pracowników Biblioteki nie jest duża, podanie takich danych pozwoliłoby na konkretną identyfikację pracowników oraz ujawnienie ich zarobków i tym samym naruszyłoby prawo tych pracowników do prywatności. Nawet przy stanowiskach, na których pracuje więcej pracowników podanie informacji o wysłudze lat spowodowałoby możliwość identyfikacji konkretnych osób fizycznych.
Nadto podkreślono, że Dyrektor zapytała pracowników czy chcą zrezygnować z przysługujących im praw do prywatności. Pracownicy ww. nie wyrazili zgody na ujawnienie zarobków w formie umożliwiającej ich identyfikację.
Kwestionując zasadność powyższej decyzji ostatecznej Strona wniosła skargę żądając jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) art. 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlega-jącej udostępnieniu na wniosek, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości realizacji prawa do informacji;
- 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność.
W uzasadnieniu Skarżąca zaakcentowałą zasadę jawności, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazała, że każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane. Organ w sposób nieprawidłowy uznał, że wszystkie wymienione osoby jako nie pełniące funkcji publicznych nie sprawują takich funkcji.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów przeanalizował orzecznictwo konkludując, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Chodzi o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Prawo do informacji publicznej, choć posiada charakter bardzo szeroki, nie jest nieograniczone, co znalazło wyraz w ustawie o dostępie do informacji publicznych.
Nadto wyjaśniając treść pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" odwołał się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1090) oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wskazać należy, że według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zatem przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Również informacja w postaci miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania, dodatku stażowego, funkcyjnego i dodatku specjalnego pracowników gminnej jednostki organizacyjnej gminy stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 1 września 2022 r., II SAB/Ol 132/22). Jednak wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2023r., o sygn. akt IV SA/Po 172/23).
Nauka prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można więc stwierdzić, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację.
Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.
Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji.
Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Zasadnie zatem stwierdził Dyrektor MOK, że osoby zajmujące stanowiska, co do których odmówiono Skarżącemu udostępnienia informacji nie pełnią funkcji publicznych bowiem w ramach ich kompetencji i zakresu obowiązków należy wyłącznie wykonywanie czynności o charakterze usługowym, technicznym, pomocniczym; nie podejmują żadnych władczych decyzji ani nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne.
Natomiast osobą pełniąca funkcję publiczną w Bibliotece jest Dyrektor i dlatego też w tym zakresie żądanie wniosku zostało przez Organ uwzględnione, a dane dotyczące jego wynagrodzenia zostały przedstawione Wnioskodawcy.
Powyższy podział obowiązków wynika z Regulaminu Organizacyjnego Biblioteki w P. z 26 maja 2011 r., którego odpowiednie zapisy przedstawił Organ w odpowiedzi na skargę.
Co więcej, w celu prawidłowego załatwienia wniosku Skarżącego, Organ podjął czynności ponad standard wymagany prawem tj. zwrócił się do osób, których dotyczyły żądane informacje, z pytaniem o to, czy rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. Przeprowadzenie tego zabiegu – w ocenie Sądu świadczy o powadze, z jaką potraktowany został wniosek Skarżącego, co rzutuje także na pozytywną ocenę postępowania.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.
- - ---------------------- 3