Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 504/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej jako: Dyrektor NFZ, organ), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Wnioskodawcę: A Sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowią (dalej jako: Dyrektor OWNFZ) z dnia [...]r. nr [...], w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej powołał art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.; dalej jako: ustawa o świadczeniach) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako: Kpa).

W uzasadnieniu wskazał na okoliczności faktyczne sprawy i przedstawił argumentację prawną. Podkreślił, że Dyrektor OWNFZ działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz tiybu pracy, ogłosił w dniu [...] r. postępowanie w trybie konkursu ofert o numerze [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego. W postępowaniu terminowo złożono 3 oferty.

W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny fomiałno-prawnej złożonych ofert. Po przeprowadzeniu części jawnej wszystkie oferty, jako spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia, zostały zakwałifikowane do części niejawnej postępowania.

Dalej organ podniósł, że fakt zakwalifikowania oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, że oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt ustawy. Fakt spełnienia wymaganych warunków określonych przepisami prawa nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie oceny ofert, na podstawie art. 148 ustawy według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udziełanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania; działania komisji konkursowej nie mają prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu. Zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji, stosownie do art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy jest wybór oferty lub ofert najkorzystniejszych.

Natomiast w tej sprawie w części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. W myśl art. 142 ust. 6 ustawy negocjacje można przeprowadzić w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Po przeprowadzonych negocjacjach nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego.

Ostatecznie ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający pracę Komisji Konkursowej, co gwarantowało zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu W dniu [...] r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania dokonując wyboru oferty złożonej przez B z C..

W konsekwencji więc decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor OWNFZ, działając jako organ I instancji, oddalił odwołanie Strony, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie powyższego konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ten przytoczył obowiązujące przepisy prawa oraz przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Wnioskodawczym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podniosła zarzuty:

1. - naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez naruszenie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w wyniku:
2. - braku zweryfikowania wymogu przedstawienia pozytywnej opinii I0WISZ,
3. - naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu zaakcentowała zasadę równego traktowania świadczeniodawców, wymóg porównania oceny ofert z samymi ofertami; oblig zindywidualizowania oceny. Podkreśliła brak możliwości zapoznania sie z całością akt, gdyż część została wyłączona. Nadto wniosła o ustalenie daty nabycia wskazywanych przez oferentów zasobów wskazując na postępowanie oddziału [...] i podkreślając wymóg jednolitości standardów w procedurze NFZ.

Rozpatrując sprawę w trybie drugoinstancyjnym Dyrektor NFZ decyzją z [...] r. podtrzymał dotychczasowe ustalenia uznając argumenty Wnioskodawczyni za chybione, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługujący na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ przedstawił tabelaryczny wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju; pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego – wykazując różnicę w punktacji poszczególnych oferentów oraz wskazał, że Komisja Konkursowa brała pod uwagę wszystkie elementy dodatkowo rankingujące wskazane w załączniku nr 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnej wykładni przepisu organ wskazał, że zgodnie z art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowią wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wniosek o wydanie opinii dotyczy inwestycji, której części tworzą komplementarną całość i są niezbędne do prawidłowego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w objętych wnioskiem dziedzinach medycyny (art. 95d ust. 1a ustawy o świadczeniach). Przez inną inwestycję, o której mowa w ust. 1, rozumie się roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) lub wyposażenie zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, jeżeli działania te stanowią główny cel tej inwestycji.

Zatem podkreślił, że oferent B w C. prawidłowo udzielił odpowiedzi "Nie dotyczy" na pytanie ankietowe 1.6.2.1. zgodnie bowiem z danymi zawartymi w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, komórka organizacyjna wskazana przez oferenta jako miejsce udzielania świadczeń o kodzie cz. [...] cz. [...] została zarejestrowana przed dniem 12 lipca 2018 r.

Ponadto biorąc pod uwagę uregulowanie przyjęte w art. 95d ust. 1b ustawy o świadczeniach organ wskazał, że w oczywisty sposób zakup urządzeń łączności nie wyczerpuje tych zapisów. Ponadto ambulanse drogowe przeznaczone przez B w C. do realizacji świadczeń wyprodukowane zostały odpowiednio w latach [...], [...] i [...] i nabyte przed rokiem 2018; sprzęt stanowiący wyposażenie ambulansów został wyprodukowany oraz nabyty przed rokiem 2018, co zostało sprawdzone podczas weryfikacji oferenta w dniu [...] r, w oparciu o przedstawione m.in. paszporty techniczne.

W konsekwencji powyższego Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 134 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniobiorców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Wskazał, iż zasady, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie określone są wprost w ustawie oraz wskazanych wcześniej aktach wykonawczych Ministra Zdrowia i zarządzeniach Prezesa NFZ. W ogłoszonym postępowaniu zostały wskazane akty prawne stanowiące podstawę przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowań konkursowych, które zawierały wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa NFZ, w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także szczegółowe kryteria wyboru ofert. Komisja Konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia Wnioskodawczyni zaznajomienia się z całością akt postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, że NFZ realizuje zasadę jawności ofert, składanych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę.

Ustosunkowując się do przedstawionego wyciągu z akt postępowania prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ organ zauważył, że przedmiotem tego postępowania administracyjnego jest wyłącznie ocena prawidłowości przeprowadzania przez Komisję Konkursową postępowania konkursowego nr [...] i Dyrektor danego oddziału wojewódzkiego NFZ nie jest kompetentny do oceniania prawidłowości i słuszności podejmowanych czynności przez komisje konkursowe powołane w innych oddziałach. W ocenie organu ponownie badającego sprawę, postępowanie nie wykazało, by Komisja konkursowa naruszyła zasady prowadzenia postępowania, a podjęte przez nią czynności były prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Kwestionując powyższe Strona wniosła skargę żądając uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie:

1. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, podczas gdy ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i jako taka winna zostać uchylona;
2. - art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z Załącznikiem 16 (tabela 1 pkt 2 Ip. VI pkt 2.1.) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii lOWISZ przez oferenta, podczas gdy przy porównaniu ofert winna być uwzględniona kwestia posiadania przez każdego z oferentów ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a dokonywane przez oferenta zakupy w zakresie sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 roku przesądzały, iż ww. oferent powinien posiadać ważną pozytywną opinię [...], co miało wpływ na przyjętą ocenę ofert, a w konsekwencji wynik postępowania oraz naruszało zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.

Nadto zawnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj.: dokumentu w postaci wezwania do złożenia wyjaśnień w ramach postępowań organizowanych przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na okoliczność praktyki wyjaśniania treści oferty w ramach postępowań konkursowych organizowanych przez NFZ. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasową argumentację akcentując zasadę równego traktowania świadczeniodawców; wyposażenie, cechy techniczne I jakościowe środka transport sanitarnego; posiadanie pozytywnej opinii [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że oferent wybrany w tym postępowaniu, tj. B uzyskał łącznie 56,500 pkt, a strona skarżąca 37,702 pkt. A zatem nawet przy przyjęciu, że ww. oferentowi powinno zostać odjęte 8,000 pkt, to i tak nie wpłynęłoby to na pozycję rankingową skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).

Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika, ze jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka poddała kontroli sądowo-administracyjnej decyzję Dyrektora NFZ utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora OWNFZ w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia [...]r. do dnia [...] r., w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego.

Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 obejmuje 9 przesłanek).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06; www.cbois.nsa.gov.pl).

Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczenio-dawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej skargi wskazać należy, iż zasadniczą kwestią sporną stanowiąca bezpośrednią podstawę wniesionych zarzutów, pozostaje kwestia prawidłowości oceny przez komisję konkursową ofert z pominięciem weryfikacji konieczności posiadania ważnej pozytywnej opinii IOWISZ przez świadczeniodawców, co miało wpływ na wynik postępowania i naruszało zasadę równego traktowania uczestników konkursu i uczciwej konkurencji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie w odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów. Sąd zajęte w przedmiotowej sprawie stanowisko i argumentację organu w pełni podziela.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że regulacje ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowią lex specialis względem zasad dostępu do akt sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą k.p.a. wówczas, gdy wyznaczony nim zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje (modyfikuje) regulację ustawy procesowej administracyjnej. Warunki takie spełnia m.in. art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II GSK 614/15, lex nr 2167483).

Poza tym, przepis art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, pozwala na to, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę, w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Nadto możliwość zastrzeżenia poszczególnych elementów oferty została doprecyzowana w zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wskazanym w ogłoszeniu o konkursie) Zgodnie z § 11 ust. 2 zarządzenia Nr [...], oferent zastrzega informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej, w szczególności przez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 8 do zarządzenia. W załączniku Nr 8 do tego zarządzenia przedstawiono wzór oświadczenia oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz wskazano, że dokumentacja tworzona w celu udokumentowania przebiegu postępowania może zostać udostępniona po uprzednim usunięciu danych zastrzeżonych przez oferenta; niedopuszczalne jest zastrzeżenie całej oferty; oświadczenie o zastrzeżeniu całej oferty jest nieskuteczne; termin złożenia lub modyfikacji oświadczenia upływa w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

W tej sprawie B oświadczenia o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w kontrolowanym postępowaniu nie złożyła więc akta zostały w całości udostępnione Skarżącej spółce. Natomiast w przypadku innych, zastrzeżone przez oferenta dane mieszczą się w katalogu jeśli stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Natomiast Skarżąca nie wskazała, jaki konkretnie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy mogło mieć ograniczenie stronie dostępu do zastrzeżonych jej informacji. Sama niemożność porównania ofert celem zbadania legalności i zasadności rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie jest wystarczającym argumentem dla uznania naruszenia zasady jawności tego postępowania. Ponadto oferty te są zarówno przez Komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy, a także przez Sąd, oceniane w całości. Oferty w całości, tj. bez omawianych zastrzeżeń, są włączone do akt postępowania administracyjnego (stronom udostępnia się je jednak z wyłączeniem elementów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy), jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, co umożliwia nie tylko organowi, ale również Sądowi, kompleksową ocenę i weryfikację ich treści.

Podsumowując, skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w Zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., II GSK 1784/15, lex nr 2269863).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów art. 134 ust. 1 i art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z załącznikiem 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 z późn. zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 ze zm.), a kwestionujących prawidłowość weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii [...], należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Powodem sformułowania tego zarzutu, jak wyjaśnia w skardze Spółka, jest brak prawidłowej weryfikacji w kontrolowanym postępowaniu konkursowym posiadania pozytywnej opinii [...] przez B w związku z przyjęciem przez organ, że dokonane przezeń nabycie i wyposażenie ambulansów nastąpiło przed 2018rokiem.

Zgodnie z art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, zwany dalej "organem wydającym opinię", wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, dotyczy inwestycji, której części tworzą komplementarną całość i są niezbędne do prawidłowego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w objętych wnioskiem dziedzinach medycyny (art. 95d ust. 1a ww. ustawy). Przez inną inwestycję, o której mowa w ust. 1, rozumie się roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) lub wyposażenie zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, jeżeli działania te stanowią główny cel tej inwestycji (art. 95d ust. 1b tej ustawy). Do określenia wartości inwestycji, o których mowa w ust. 1, zalicza się następujące rodzaje poniesionych lub planowanych kosztów:

1. 1) przygotowania do realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanym dalej "obiektem budowlanym", wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską, oraz zakupu obiektu budowlanego, w szczególności opracowania dokumentacji projektowej, zakupu i przygotowania gruntu pod budowę oraz ekspertyz, świadectw, operatów, studiów, pomiarów geodezyjnych i prac geologicznych oraz prac archeologicznych, dotyczących inwestycji budowlanej;
2. 2) realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską;
3. 3) zakupu obiektu budowlanego;
4. 4) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego, z wyjątkiem tego, którego wartość początkowa nie przekracza kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, z późn. zm.), z zastrzeżeniem pkt 5;
5. 5) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego bez względu na jego wartość oraz innych przedmiotów, jeżeli są pierwszym wyposażeniem obiektów budowlanych;
6. 6) transportu i montażu oraz inne koszty ponoszone w celu przekazania środka trwałego do używania;
7. 7) zmiany w środkach trwałych powodującej ich ulepszenie w rozumieniu przepisów o rachunkowości;
8. 8) zakupu wartości niematerialnej i prawnej, jeżeli:
9. a) jej wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 4,
10. b) jest pierwszym wyposażeniem obiektu budowlanego - bez względu na jego wartość;
11. 9) innych, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają finansowaniu lub dofinansowaniu ze środków budżetu państwa przeznaczonych na inwestycje.

W świetle powołanych regulacji "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych" to bez wątpienia inwestycja o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych. Analizując całość regulacji zawartych w art. 95d ww. ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (wydanego na podstawie art. 95h ust. 1 tej ustawy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1347 z późn. zm.) należy stwierdzić, że "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych", to inwestycja związana z zakupem, wytworzeniem, ulepszeniem, czy przekazaniem do użytkowania środka trwałego, przy czym jeśli chodzi o zakup środka trwałego (innego niż pierwsze wyposażenie obiektu budowlanego), to jego wartość początkowa ma przekraczać kwotę określoną art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, z późn. zm.), czyli w dniu przyjęcia do używania jest wyższa niż 10 000 zł.

W przypadku natomiast kontrolowanego postępowania konkursowego, oferent B prawidłowo udzielił odpowiedzi "Nie dotyczy" na pytanie ankietowe 1.6.2.1. Zgodnie bowiem z danymi zawartymi w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, komórka organizacyjna wskazana przez oferenta jako miejsce udzielania świadczeń o kodzie cz. [...] cz. [...] została zarejestrowana przed dniem 12 lipca 2018 r.

Ponadto biorąc pod uwagę uregulowanie przyjęte w art. 95d ust. 1b ustawy o świadczeniach wskazać należy, że wybrany oferent w złożonej ofercie przedstawił do realizacji świadczeń ambulanse drogowe, z datą produkcji [...], [...] i [...], a nabyte przed rokiem 2018, co zostało sprawdzone podczas weryfikacji oferenta w dniu [...]r. w oparciu o przedstawione m.in. paszporty techniczne.

Z podanych wyżej powodów twierdzenia skarżącej Spółki o konieczności uzyskania opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, są bezpodstawne.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także zarzucane przez Spółkę nieuwzględnienie warunków w innych postępowaniach np. przed oddziałem [...]. Organ rozstrzygał konkretny, przedmiotowy konkurs i nie był przy tym powołany do oceny innych konkursów. O wyniku takiego postępowania decyduje szczegółowa ocena ofert na zasadach określonych w ogłoszeniu o konkursie i wymienionych w nim przepisach prawnych.

Ponadto, organ słusznie zauważył, że nawet w sytuacji przyznania wybranej ofercie punktów ujemnych w ilości 8 (zgodnie z załącznikiem nr 16 część 2 lp. VI. poz. 2.1. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w brzmieniu zmienionym z dniem [...]r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 832), z powodu braku posiadania ważnej opinii, nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie konkursu z uwagi na całość uzyskanej punktacji w kontrolowanym konkursie ofert.

Na zakończenie więc wskazać należy, że wszyscy oferenci podlegali tym samym rygorom konkursowym, warunki konkursu znane były im wszystkim, wszyscy oferenci mieli równy dostęp do materiałów konkursowych, co wyklucza przyjęcie, że w toku tego postępowania konkursowego doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów.

W niniejszym postępowaniu, co już podkreślono na wstępie, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking otwarcia z propozycjami NFZ oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. W aktach tych znajduje się również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów. Dokumenty odnoszące się bezpośrednio do strony skarżącej nie budzą w ocenie Sądu jakichkolwiek zastrzeżeń.

Konkludując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 15