Uzasadnienie
Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach złożyła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy J. w z dnia 30 listopada 2021 roku w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi [...].
Podstawą prawną złożonej skargi był art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.)
Zaskarżonej uchwale Regionalna Izba Obrachunkowa (dalej: RIO) zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez podjęcie jej w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona.
Uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 roku w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi [...] (dalej: uchwała w sprawie udzielenia pomocy) wpłynęła do RIO w dniu 6 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 z późn. zm.) uchwała podlegała właściwości nadzorczej Kolegium RIO.
W dniu 5 stycznia 2022 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J., stanowiącej o wyborze Pana W. G. na Przewodniczącego Rady Gminy J.. Wojewoda [...] rozstrzygnięciami nadzorczymi odpowiednio: Nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. i Nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. i uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. także w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J., czyli stwierdzono nieważność uchwał stanowiących o przyjęciu rezygnacji dotychczasowego Przewodniczącego Rady Gminy J. Pana R. N. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J..
Kolegium RIO uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 2022 roku postanowiło o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną uchwałę Rady Gminy J.. Ustaliło, że w czasie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, obradom [...] Sesji Rady Gminy J. przewodniczył Pan W. G.. W efekcie powyższego przedmiotowa uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż Pan W. G. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Gminy J..
RIO podniosło, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, jak i uchwały podjęte w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona są dotknięte wadą nieważności, ponieważ naruszają obowiązujący porządek prawny, jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Takie uchwały rażąco naruszają zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Swoje stanowisko RIO poparł orzecznictwem sądowo administracyjnym.
Wobec upływu terminu trzydziestodniowego terminu, w którym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały, RIO podjęło uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nr [...] z dnia 10 lutego 2022 roku) domagając się stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W piśmie z 7 czerwca 2022 r. Gmina J. przekazując skargę RIO na uchwałę w sprawie udzielenia pomocy finansowej przedłożyła oświadczenie Przewodniczącego Rady Gminy J. w brzmieniu cyt. "W odpowiadając na pismo Wójta Gminy J. z dnia 16.05.2022 r. nr [...], informuję, że nie mam nic do dodania ponad twierdzenia zawarte w stosownych rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewody [...]."
Następnie w piśmie procesowym z 5 lipca 2022 r. z ostrożności w przedmiocie skargi Organu nadzorczego, Gmina J. uznała zarzuty tam zawarte, wnosząc o rozstrzygnięcie skargi według uznania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Natomiast po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 – co wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. – organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z kolei – co wynika z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jak podnoszone jest w doktrynie, sankcja nieważności przewidziana w komentowanym artykule budzi wiele kontrowersji, w różnych gałęziach prawa przypisuje się jej bowiem różne skutki. Po pierwsze – czynność dotknięta nieważnością może nie powodować żadnych uznanych przez prawo skutków, traktowana jest jako niebyła i nikogo niewiążąca z mocy samego prawa (nieważność bezwzględna). Po drugie – nieważność może dawać podstawę do obowiązkowego obalenia aktu ze skutkiem wstecznym, tzn. ex tunc (nieważność względna). Po trzecie – nieważność może stanowić podstawę do obalenia aktu ze skutkiem powstającym dopiero od daty jej wzruszenia, tzn. ex nunc (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, s. 942).
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że stwierdzenie nieważności następuje aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok NSA we Wrocławiu z 7 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 841/91). Zatem orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.
Uchwała w sprawie udzielenia pomocy wpłynęła do RIO w dniu 6 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 z późn. zm.) uchwała podlegała właściwości nadzorczej Kolegium RIO. Termin, wynikający z art. 91 ust. 1u.s.g. do przeprowadzenia badania nadzorczego tej uchwały i orzeczenia o jej nieważności w całości lub w części przez Kolegium Izby upłynął w dniu 5 stycznia 2022 r. Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby, które odbyło się w dniu 30 grudnia 2021 r. z udziałem przedstawicieli Gminy J.. W jego wyniku nie podjęto rozstrzygnięcia nadzorczego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził dopuszczalność wniesienia przez RIO skargi na uchwałę w sprawie udzielenia pomocy.
W objętej kontrolą sprawie Wojewoda [...] rozstrzygnięciami nadzorczymi odpowiednio: Nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. i Nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. i uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. także w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J., czyli stwierdzono nieważność uchwał stanowiących o przyjęciu rezygnacji dotychczasowego Przewodniczącego Rady Gminy J. Pana R.N. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. Następnie 5 stycznia 2022 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J., stanowiącej o wyborze Pana W. G. na Przewodniczącego Rady Gminy J..
Wymienione rozstrzygnięcia nadzorcze nie zostały zaskarżone w trybie określonym w art. 98 ust. 1 i 4 u.s.g.
Jak wynika z art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Oznacza to, iż od tego dnia rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne i wywołuje skutki prawne. Skutki te są jednak uzależnione od charakteru rozstrzygnięcia. W przypadku nieważności oznacza to, iż następują one ex tunc z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały (wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01).
Przenosząc te ustalenia na grunt kontrolowanej sprawy, co zresztą wprost wynika z art. 98 ust. 5 u.s.g., uchwała o Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J. jest nieważna od dnia jej podjęcia.
Istotne staje się zatem ustalenie konsekwencji stwierdzenia nieważności wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J. pod względem legalności działalności Rady Gminy J..
Wymaga podkreślenia, że "przewodniczący rady gminy pełni funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 19, s. 463). Według art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Według WSA w Opolu słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej (wyrok WSA w Opolu z 6.07.2020 r., sygn. akt II SA/Op 160/20; wyrok WSA w Gdańsku z 21.03.2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 109/19). Przyjąć zatem należy, że prowadzenie obrad należy do wyłącznej kompetencji Przewodniczącego Rady (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 640/18; wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 017 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/16).
W konsekwencji uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, jest nieważna (wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07). Warto też w tym miejscu wskazać na stanowisko NSA, zgodnie z którym uchwały Rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01, LEX nr 82677).
Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd w niniejszym postępowaniu przyjmuje za ustalone, że zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż W. G. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Gminy J.. Skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że nieważnością dotknięta jest uchwała podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. Podjęcie uchwały z naruszeniem prawa uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Końcowo zauważyć należy, że uchwała w sprawie udzielenia pomocy podlegała na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 z późn. zm.) właściwości nadzorczej Kolegium RIO. Została przedłożona organowi nadzoru w dniu 6 grudnia 2021 r. Oznacza to, że nie uchybiono wyznaczonemu w art. 90 ust. 2 u.s.g. 7-dniowemu terminowi do przedłożenia uchwały RIO.
Zauważyć należy również, że uchwała w sprawie udzielenia pomocy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności tylko do roku od dnia jej podjęcia. Przedmiotowa uchwała została podjęta 30 listopada 2021 r., zatem nie upłynął rok od jej podjęcia. Tym samym przesłanka negatywna dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie zachodzi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd był zobligowany, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., do zastosowania wobec uchwały sankcji nieważności.