Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim (WZON, organ II instancji), wydanym w trybie autokontroli, po wniesieniu skargi z 21 czerwca 2020 r. przez K. K. na postanowienie tegoż organu z [...] r. nr [...] o uchyleniu w całości postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (PZON) w B. nr [...] z [...]r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wszczętego wnioskiem z 23 stycznia 2017 r. i umorzeniu postępowania organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające z [...] r. i umorzył postępowanie zażaleniowe w przedmiocie zawieszenia postępowania. Jako podstawę prawną jego wydania wskazał art. 54 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), w zw. z art. 107 § 1 i 3, a także art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 3 i art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej kpa).
Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
23 stycznia 2017 r. (17.01. data wniosku) wpłynął do PZON wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności wraz z oryginałem zaświadczenia z 17 stycznia 2017 r. o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
Postanowieniem z [...] r. PZON – działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu przybliżył pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa we wskazanym przepisie i wyjaśnił, że w sprawie wszczętej wnioskiem strony z 23 stycznia 2017 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą stanu zdrowia wnioskodawcy konieczne było zawieszenie postępowania, gdyż przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie odwoławcze od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 14 stycznia 2016 r. (doręczone 22 stycznia).
W świetle powyższego strona nie posiada obecnie prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110; dalej rozporządzenie) – więc nie może się domagać wydania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Wnioskowi nie mógł zostać nadany dalszy bieg ze względu na zagadnienie wstępne w postaci postępowania sądowego od wydanego przez organ orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które wydano na okres do 14 stycznia 2017 r., a które nie jest prawomocne z racji wniesionego odwołania. Środek odwoławczy rozpatruje sąd powszechny. Wskazano, że z § 15 ust. 3 rozporządzenia wynika, że ocenę stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej poprzedza jej całościowe badanie; przyjmuje się za punkt wyjścia ustalenia w zakresie stopnia niepełnosprawności wynikające z treści wcześniejszego prawomocnego orzeczenia.
Wynik poprzedniego postępowania jest kluczowy dla oceny wystąpienia przesłanek wynikających z § 15 ust. 2 rozporządzenia (wyrok NSA z 14.12.2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16) w nowym postępowaniu. Postanowienie zostało podpisane przez Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania oraz stan sprawy toczącej się przed sądem powszechnym.
Na skutek skargi wniesionej do tut. Sądu, wyrokiem z 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 383/17, oba postanowienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego stwierdzeniem ich nieważności wobec braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jako organu kolegialnego. Nadto oba postanowienia zostały podpisane jedynie przez przewodniczących zespołów, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 124 § 1 kpa. Wyrok nie został zaskarżony.
Postanowieniem z [...] r. PZON, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i art. 123 kpa - ponownie z urzędu zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek z 23 stycznia 2017 r. w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego. Postanowienie zostało podpisane przez Przewodniczącego PZON i Sekretarza PZON. Mimo wniesienia zażalenia, postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Nie podzielił zasadności podniesionych w nim zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt III SA/GL 583/18, tut. Sąd oba postanowienia uznał za wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art. 153 ppsa przez pominięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA wydanym w sprawie, art. 138 § 1 i 2 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia o innej treści niż przewidziane w ustawie, art. 124 § 1 kpa przez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 14/19. NSA stwierdził jednak, że zaskarżone postanowienie jest obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 144 kpa. W orzeczeniu organu odwoławczego z 5 kwietnia 2018 r. postanowiono "uznać zażalenie (...) za bezzasadne". Jednakże przepis art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 144 kpa, zawierający zamknięty katalog rodzaju rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio – zażaleniowym), który ma charakter bezwzględnie wiążący, takiego rodzaju rozstrzygnięcia nie przewiduje.
Oznacza to, iż w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio – zażaleniowym) nie może zostać wydane rozstrzygnięcie, które nie mieściłoby się w ramach tego przepisu. Tymczasem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. NSA nie podzielił jednak oceny WSA, co do rażącego naruszenia prawa – art. 153 ppsa. Uznał, że wydanie postanowień przez składy niewłaściwe, które nie były składami orzekającymi merytorycznie, o których mowa w § 19 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, stanowiło naruszenie § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W konsekwencji stanowiło to również naruszenie art. 124 § 1 kpa, ale nie było to naruszenie o charakterze rażącym.
Kolejne postanowienie o zawieszeniu postepowania PZON wydał [...] r., podkreślając w uzasadnieniu, że przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa nadal istnieje, co uniemożliwia prowadzenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego. W uzasadnieniu postanowienia organ przypomniał, że wniosek z 23 stycznia 2017 r. był to kolejny wniosek skarżącego o wydanie orzeczenia. Pierwszy został złożony 26 czerwca 2015 r. Kolejny wniosek nie może zostać rozpatrzony, gdyż w toku pozostaje postępowanie sądowe, w którego toku kwestia stopnia niepełnosprawności i okresu na jaki orzeczenie zostanie wydane pozostaje otwarta. Organ podkreślił, że wyrok Sądu Rejonowego w S. kwalifikujący skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2020 r., na skutek wniesionej apelacji nie jest prawomocny.
Tym samym prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego, równolegle z postępowaniem sądowym mogłoby prowadzić do naruszenia zasady res iudicata. Sąd może bowiem, w przypadku ujawnienia nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności dotychczasowe orzeczenie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia WZON a postępowanie sądowe umorzyć. Jeżeli uzna, że takowe nie wystąpiły wydaje wyrok na podstawie dowodów zgormadzonych na etapie odwołania i taka sytuacja wystąpiła w przypadku postępowania z odwołania skarżącego. Dlatego też między postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym z wniosku z 23 stycznia 2017 r. istnieje bezpośredni związek. Do czasu prawomocności orzeczenia organ nie może prowadzić kolejnego postępowania i wydać orzeczenia, gdyż wyrok sądu jest tak sformułowany, że zastępuje orzeczenie.
Zatem w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować jednocześnie wyrok i orzeczenie organu dotyczące stopnia niepełnosprawności i czasu jego obowiązywania, a taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ nadal prowadził postępowanie z wniosku skarżącego. Podkreślił również, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie gwarantuje jego pozytywnego rozpatrzenia i orzeczenia wskazanego przez wnioskodawcę stopnia niepełnosprawności. Decyduje o tym stan zdrowia wnioskodawcy i orzecznicy wydając orzeczenie.
Skarżący na powyższe postanowienie wniósł zażalenie, w którym podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu orzeczenie z [...] r. jest ostateczne i wykonalne, a zatem straciło ważność 31 stycznia 2017 r. oraz, że od tej daty nie wywiera skutków prawnych. Nie istnieje też przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania.
Postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy podzielił zasadność zarzutów zażalenia i zaskarżone postanowienie z [...] r. uchylił i umorzył postępowanie.
Postanowienie z [...] zostało uchylone w trybie autokontroli postanowienie z [...] r., który organ uchylił także postanowienie z [...] r. i umorzył postępowanie zażaleniowe.
W skardze z 22 lipca 2020 r. wniesionej do tut. Sądu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97, art. 124 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 3 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP bowiem w sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne. Nadto w jego ocenie organ wadliwie zastosował art. 54 ust. 3 ppsa oraz art. 145 ust. 1 pkt 2 ppsa.
Wniósł także o rozpoznanie skargi w trybie art. 119 pkt 1 lub 2 ppsa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż organ uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł wydając nowe, zgodnie z oczekiwaniami skarżącego, gdyż uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania orzeczenia. Tym samym usunął czasową przeszkodę jego dalszego prowadzenia, gdyż w dacie jego wydania przeszkoda ta już nie istniała Wyrok sądu powszechnego zastępujący orzeczenie z [...] r. był prawomocny. Organ uchylił postanowienie z [...] r. w całości postanowieniem z [...] r., jako wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa oraz orzekł ponownie co do istoty. Organ uznał, że brak dostatecznego uzasadnienia prawnego prowadziło do błędnego przekonania strony, że organ umorzył postępowanie główne w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżącego. Tymczasem organ morzył jedynie postępowanie zażaleniowe w przedmiocie zawieszenia postępowania z racji wystąpienia zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się równolegle postępowania sądowego zainicjowanego przez skarżącego, który nie zgodził się z treścią wydanego przez organ orzeczenia z 14 stycznia 2016 r.
Sąd stwierdza z urzędu, że aktualnie w Sądzie zawisły trzy sprawy ze skarg wniesionych przez K. K. związane z zainicjowanym, przez niego postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności. I tak niniejsze sprawa zawisła przez tut. Sądem ze skargi z 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 519/20 i dotyczy postanowienia z [...] r. wydanego przez organ w trybie autokontroli w związku ze skargą wniesioną 21 czerwca 2020 r. w sprawie III SA/GL 518/20.
Druga sprawa, ze skargi z 21 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/GL 518/20 dotyczy postanowienia z [...] r. nr [...] o uchyleniu postanowienia PZSON z [...] r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 23 stycznia 2017 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą stanu zdrowia.
Trzecia sprawa dotyczy zasadności odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności skarżącego w związku z wnioskiem z 10 lutego 2017 r., który wpłynął do organu 14 lutego 2017 r. w związku z utratą ważności posiadanego orzeczenia z 16 stycznia 2016 r. z dniem 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt III SA/Gl 517/20). Skarga sporządzona została 22 lipca 2020 r.
Należy także wskazać, ze nie są to pierwsze skargi wniesione przez skarżącego w sprawie wniosków o stwierdzenie stopnia niepełnosprawności z 23 stycznia i 14 lutego 2017 r., o czym niżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ppsa) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 ppsa).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz ich podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa).
W przedmiotowej sprawie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli jest postanowienie z [...] r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim, którym organ uchylił w trybie autokontroli swoje wcześniejsze postanowienie z [...] r. i orzekł co do istoty uchylając poprzedzające go postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] r. wydane z racji braku prawomocności wyroku z 28 listopada 2019 r. zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności z [...] r. Od wyroku skarżący wniósł apelację, która została rozpoznana 25 maja 2020 r. przez jej oddalenie. Wskazany wyrok uzyskał przymiot prawomocności i ustała z ta datą przeszkoda uzasadniająca zawieszenie postępowania, o czym organ nie wiedział w dacie wydania postanowienia. Stąd na etapie rozpatrywania zażalenia stan faktyczny uległ zmianie, co organ odwoławczy uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] r. i umorzeniu postępowania zażaleniowego w związku z jego zaskarżeniem.
Uznał, że prawomocność wyroku umożliwia dalsze prowadzenie postępowania w sprawie orzeczenia niepełnosprawności skarżącego z wniosku z 23 stycznia 2017 r., który pozostaje w mocy mimo wydłużenie przez sąd powszechny obowiązywania poprzedniego orzeczenia z 14 stycznia 2016 r., które zostało wydane na 1 rok, ale Sąd wyrokiem z 28 listopada 2019 r. zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że zaliczył skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2020 r. Zatem wygasło z tą datą, ale wyrok uprawomocnił się 25 maja 2020 r., kiedy Sąd Okręgowy w K. oddalił wniesioną od niego apelację (sygn. akt [...]). Wyroki sądu zastępują orzeczenie o niepełnosprawności, co oznacza, że skarżący posiadał status osoby niepełnosprawnej w stopniu lekkim do 31 stycznia 2020 r. Wyrok zastępujący orzeczenie, gwarantuje osobie niepełnosprawnej te same uprawnienia i traktowanie stosownie do zapisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. z 14 stycznia 2016 r. Jest decyzją ostateczną – zostało bowiem wydane przez organ drugiej instancji.
Przedmiotowe orzeczenie nie jest jednak decyzją prawomocną. Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a zatem dopiero po wykorzystaniu toku postępowania przed właściwym sądem powszechnym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności staje się prawomocne.
Wracając do przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że została ona wszczęta wnioskiem skarżącego z 23 stycznia 2017 r. o wydanie nowego orzeczenia o stwierdzeniu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, w sytuacji kiedy poprzednie orzeczenie nie było prawomocne. Do czasu jego uprawomocnienia istniała zatem przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie przez organ nowego postępowania. Przeszkoda ustała z chwilą uprawomocnienia się wskazanego wyroku sądu powszechnego zastępującego orzeczenie z [...] r. powziąwszy wiedzę o tym fakcie organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji uznając, że w dacie jego wydania wyrok był prawomocny a tym samym nie istniała już przeszkoda stanowiąca podstawę faktyczna wydania zaskarżonego postanowienia z [...] r. Zasadnie zatem, w ocenie organu, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie, wskazując jako podstawę prawną art. art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3 i art. 144 kpa.
Kwestią sporną pozostaje zatem, czy postępowanie toczące się przed sądem powszechnym wszczęte na skutek odwołania skarżącego od orzeczenia z 14 stycznia 2016 r. stanowiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w rezultacie czy mogło stanowić podstawę zawieszenia postępowania toczącego się na wniosek skarżącego z 23 stycznia 2017 r. oraz czy w stanie faktycznym sprawy przeszkoda ta istniała w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Przypomnieć należy, że art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.
Natomiast, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;
- 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;
- 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;
- 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Treść i wykładnia tego przepisu wyraźnie wskazuje, że do jego zastosowania jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący postępowanie merytoryczne, który w wyniku dokonanych ustaleń stwierdzi, że w sprawie wystąpił prejudykat. Tylko ten organ może ocenić, że konieczne jest zatamowanie postępowania w celu stwierdzenia jak zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne. Brak jakichkolwiek podstaw do wywodzenia, że postanowienie o zawieszeniu postępowania może wydać inny organ lub podmiot niż organ (skład) orzekający w sprawie. Przyjęcie konstrukcji dającej uprawnienie do zawieszenia postępowania innemu podmiotowi niż skład orzekający prowadziłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" tego składu orzekającego, gdyż mocą aktu innego podmiotu doszłoby do zatamowania możliwości procedowania. Podkreślić jeszcze trzeba, że obligatoryjne zawieszenie postępowania ze względu na prejudykat wymaga merytorycznej oceny, gdyż wymóg istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy załatwieniem sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego oznacza konieczność zidentyfikowania okoliczności relewantnych prawnie w sprawie zawieszanej i w sprawie rozstrzyganej przez inny organ lub sąd.
Nadto § 15 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia.
W kontrolowanej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn.. akt I OSK 2900/16 (pub. CBOSA), że zawisłość odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności przed sądem powszechny stanowi zagadnienie wstępne w kolejnej sprawie wszczętej wnioskiem tego samego podmiotu o ustalenie stopnia jego niepełnosprawności. Jednakże w kontrolowanej sprawie w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu ([...]) przeszkoda ta już nie istniała (25.05 prawomocność wyroku), o czym organ nie wiedział. Postanowienie o zawieszeniu zostało doręczone skarżącemu (28 maja), który wniósł od niego zażalenie (29 maja) przesłane organowi odwoławczemu za pismem z 1 czerwca, w którym m.in. podniósł ten argument.
Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w dacie złożonia przez skarżącego w wyżej wskazanym trybie wnioskowi z 23 stycznia 2017 r. nie mógł zostać nadany dalszy bieg, z uwagi na zagadnienie wstępne (kwestia prawna – ustalenie prawa), które ujawniło się w toku postępowania i jednocześnie ma istotny związek z prowadzoną sprawą. Uznać należy, że zaskarżone do sądu powszechnego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] r. oraz wniosek skarżącego z 23 stycznia 2017 r. dotyczą różnych okresów, ale istnieje między nimi bezpośredni związek. Potwierdza powyższe wydany 28 listopada 2019 r. wyrok, który wydłużył czasokres orzeczenia do 31 stycznia 2020 r., który pierwotnie został zakreślony orzeczeniem na dzień [...] r.
Wyjaśnić trzeba, że warunkiem koniecznym do rozpoznania wniosku złożonego w trybie § 15 ust. 1 rozporządzenia, jest istnienie w obrocie prawnym orzeczenia na czas określony oraz upływu terminu w nim przewidzianego.
Skarżący złożył wniosek z 23 stycznia 2017 r. z uwagi na upływ ważności orzeczenia z 14 stycznia 2016 r. Przypomnieć należy jednak, że strona od wskazanego wyżej orzeczenia wniosła odwołanie 12 lutego 2016 r. i jak słusznie wskazywał organ w uzasadnieniu postanowienia z [...] r., w przypadku zastosowania przez sąd powszechny, rozpoznający odwołanie, art. 47714 § 6 kpc, czyli uchylenia orzeczenia organu i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, skarżąca w ogóle nie będzie posiadała orzeczenia, na podstawie którego mogłaby wystąpić z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności, ale o ustalenie stopnia niepełnosprawności z daty jego złożenia. Z treści nieprawomocnego wyroku jednak taka sytuacja nie musi wystąpić, gdyż sąd orzekł o niepełnosprawności w stopniu lekkim, podtrzymując wcześniejsze orzeczenie, którego Sąd jednak nie posiadał w przedłożonych aktach sprawy i oparł się na informacjach zawartych w aktach administracyjnych, uzasadnieniu postanowienia, odpowiedzi na skargę i piśmie przewodnim przesyłającym zażalenie. Uznał informacje te za wystarczające dla potrzeb wydania wyroku oraz ze względu na długotrwałość postępowania w sprawie.
Wskazać także należy, że zgodnie z art 47714 § 6 kpa w sprawie, w której wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, które powstały po dniu wniesienia odwołania od tego orzeczenia. W tym przypadku (co całkowicie pomija skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną) sąd rejonowy uchyla orzeczenie, przekazuje sprawę do rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności i umarza postępowanie. Orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie determinuje zatem kierunek orzekania przez organ. W sytuacji bowiem wyeliminowania orzeczenia z 14 stycznia 2016 r. brak będzie podstaw do uznania zasadności wniosku o wydanie ponownego orzeczenia.
Nie można bowiem wydać ponownego orzeczenia, gdy w ogóle nie istnieje orzeczenie o niepełnosprawności. W sytuacji zaś zmiany orzeczenia, wydane przez organ nowe orzeczenie na skutek rozpoznania wniosku z 23 stycznia 2017 r. mogłoby nosić wadę w postaci odmiennego rozstrzygnięcia aniżeli w ustalonym przez sąd powszechny wyroku.
Organ wyjaśnił też, że w sprawie niniejszej skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem w terminie określonym w rozporządzeniu, tj. w terminie nie przekraczającym 30 dni do końca ważności posiadanego orzeczenia, a postępowanie dotyczy niewątpliwie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności skarżącego od 23 stycznia 2017 r., stąd istotne jest ustalenie czy kolejne orzeczenie będzie kontynuacją wcześniejszego.
Należy też wskazać, że postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postepowania był trzecim już postanowieniem wydanym przez organ w niniejszej sprawie i poddanym kontroli sądowej.
Po raz pierwszy postanowienie o zawieszeniu postępowania organ wydał [...] r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] r., ale oba zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności wyrokiem tut. Sądu z 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 383/17, który nie został zaskarżony. Przyczyną stwierdzenia nieważności były uchybienia procesowe wydanych postanowień. Podpisane zostały, w każdym z przypadków, przez Przewodniczącego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Tymczasem decyzja (postanowienie) wydawana przez organy kolegialne powinna być podpisana przez wszystkich członków organu biorących udział w jej podjęciu, co oznacza że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 kpa. Naruszenie miało charakter proceduralny i Sąd nie orzekał co do zasadności zawieszenia.
Ponownie PZON zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] r. z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które mimo zażalenia zostało utrzymane w mocy postanowieniem WZON z [...] r. Postanowienie podpisało dwóch członków PZON: przewodnicząca i sekretarz.
Postanowienie zostało zaskarżone do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt III SA/GL 583/18, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 14/19, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Sąd uznał jednak, że skarżący złożył w dniu 12 lutego 2016 r. odwołanie od wydanego w II instancji orzeczenia Zespołu Wojewódzkiego do Sądu Rejonowego w S. Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie to pozostawało w toku. W przedmiotowej sprawie zarówno kwestia stopnia niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności i czas jej trwania pozostawały nierozstrzygnięte. Na podstawie art. 477 14 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 1964, nr 43 poz. 296) w przypadku uwzględnienia odwołania sąd zmienia w całości lub części zaskarżoną decyzję lub orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i orzeka co do istoty sprawy.
Kolejnym postanowieniem z [...] r. organ po raz kolejny zawiesił z urzędu, ze względu na zagadnienie wstępne postepowanie o stwierdzenie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z wniosku z 23 stycznia 2017 r. Postanowienie zostało podpisane przez członka składu orzekającego i przewodniczącego (lekarza specjalistę).
Jak wskazano wyżej, skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem 1 czerwca 2020 r. wniósł zażalenie, akcentując naruszenie art. 153 ppsa oraz brak zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego dalsze prowadzenie postępowania, wyrok już się uprawomocnił, ale nie zgadzał się z umorzeniem postępowania.
Ponieważ przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Sąd zauważa, że tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy art. 153 ppsa. Z uzasadnienia postanowień organów obu instancji wynika, że organy kolegialne działały w składzie dwuosobowym, gdzie przewodniczący był odpowiednim lekarzem specjalistą. Zatem wskazania sądu wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 16.10.2017 r., sygn. akt IV SA/GL 383/17 oraz z wyroku z 27.09.2018 r. sygn. III SA/Gl 583/18 zostały zrealizowane. Nie doszło w związku z tym także do naruszenia art. 170 ppsa.
Nie doszło też do naruszenia art. 54 § 3 kpa, gdyż skarżący wniósł 21 czerwca 2020 r. skargę na postanowienie z [...] r., w której stwierdził, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ zasadnie uchylił postępowanie o zawieszeniu postępowania ale niesłusznie umorzył postępowanie trwające przed PZON. Podkreślił, że orzeczenie o jego niepełnosprawności wygasło już dwukrotnie i aktualnie nie posiada orzeczenia, co czyni złożony wniosek aktualnym i wymaga rozpatrzenia przez organ. Brak aktualnego orzeczenia pozbawia go uprawnień wynikających z posiadania orzeczenia o niepełnosprawności.
Po zapoznaniu się ze skargą organ uznał, że skarżąca wadliwie odczytał wydane rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotem umorzenia nie było postępowanie główne ale wpadkowe w związku z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, które zostało uchylone. Organ w trybie autokontroli uznał, że wadliwość jego odczytu wynikała z wadliwości sporządzonego uzasadnienia, zwłaszcza w odniesieniu do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uchylił zatem zaskarżone postanowienie i ponownie rozstrzygnął sprawę co do istoty uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania i umorzeniu postępowania zażaleniowego, sporządzając jednoznaczne uzasadnienie wyjaśniające tą kwestię i akcentując kontynuowanie postępowania o wydanie orzeczenia. W podstawie prawnej wskazał art. 54 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa.
Dalej Organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101§ 1, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to jednak ze sformułowania rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia wynika, że zastosowała także pkt 3 tego przepisu, gdyż umorzył postępowanie zażaleniowe (odwoławcze) w sprawie zawieszenia postępowania z racji uchylenia postanowienia o jego zawieszeniu, po uwzględnieniu zażalenia.
Sąd dostrzegł wadliwość uzasadnienia wydawanych postanowień i brak przedstawienia pełnego stanu faktycznego sprawy oraz przebiegu postępowania, jednakże dla wydania rozstrzygnięcia i oceny zaskarżonych postanowień nie stanowiło to przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenia kontroli ich legalności. Istotnym dla skarżącego jest aby organ wydał w sprawie głównej rozstrzygnięcie, czyli zakończył postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności za okres od 1 lutego 2020 r., które także może być przedmiotem kontroli sądowej. Czyli szybkie zakończenie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego z 23 stycznia 2017 r., gdyż orzeczenie z [...] r. wygasło 31 stycznia 2020 r.
Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.
Dodatkowo należy zauważyć, organ I instancji winien uchylić wydane [...] r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż w świetle postanowienia WZON z [...] r., jest ono zbędne. Postępowanie nie zostało skutecznie zawieszone, nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do jego podjęcia. Podkreślić należy, że postępowanie chociaż zainicjowane wnioskiem z 23 stycznia 2017 r. pozostaje w toku od 26 maja 2020 r., odliczając czas występowania przeszkody w postaci zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz określonego prawomocnym wyrokiem nowym terminem ważności orzeczenia z 14 stycznia 2016 r.