Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 2112/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z dnia 1 lipca 2011 r. o sygn. akt III SA/Gl 667/11, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] r. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Przedstawiając stan faktyczny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pismem z dnia [...]r.. Naczelnik Urzędu Celnego w B., powołując m.in. przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) poinformował Spółkę o cofnięciu poświadczenia rejestracji 3 automatów do gier o niskich wygranych.
Spółka, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na tę czynność materialno-techniczną domagając się orzeczenia o bezskuteczności tej czynności. Spółka zarzucała: naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w związku z art. 4a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27; dalej zwana "ustawą z 1992 r."), w związku z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej zwana "ustawą z 2009 r.") poprzez przyjęcie, że o wygaśnięciu rejestracji może decydować fakt utraty ważności zezwolenia, które zostało wskazane w pierwotnym wniosku GL-1, podczas gdy w międzyczasie automat został przemieszczony na skutek złożenia dokumentu GL-2 i jego akceptacji przez organy celne, w wyniku czego zaczął funkcjonować w ramach innego obowiązującego zezwolenia. Spółka zarzucała także, że § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. w związku z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 92 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej czynności o przepis, który reguluje w rozporządzeniu kwestię wykraczającą poza delegację ustawową; § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 2003 r. w zw. z art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu a zezwoleniem na prowadzenie działalności na obszarze konkretnego województwa występuje nierozerwalny związek oraz § 10 ust. 4 pkt 1 w związku z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 2003 r. poprzez taką interpretację pierwszego z przywołanych przepisów, która oznacza całkowitą zbędność istnienia drugiego z tych przepisów, a także naruszenie art. 121 Ordynacji podatkowej poprzez kwestionowanie legalności funkcjonowania wykreślonych automatów do gry z uwagi na wygaśnięcie zezwoleń pierwotnie wskazanych we wnioskach GL-1, pomimo ich uprzedniego przemieszczenia i włączenia do eksploatacji w ramach zupełnie innego zezwolenia, co było przedmiotem badania i akceptacji ze strony organów celnych i przybrało postać rozstrzygnięć administracyjnych.
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę jako niedopuszczalną w świetle treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") stwierdzając, że przepis ten dotyczy aktów i czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi przy tym istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa.
Natomiast ustalenie przez organ, że w poświadczeniach rejestracji wskazane są zezwolenia na prowadzenie gier, które już wygasły oraz następujące potem wyrejestrowanie automatów, ma charakter czynności faktycznych, które stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń i nie rodzą żadnych obowiązków ani nie przyznają uprawnień, zatem czynności te pozostają poza kognicją sądu administracyjnego.
Spółka "A" z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o jego uchylenie i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu sprawy – czynności materialno–technicznej zaskarżonej przez skarżącą, a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy, która nie była wcale przedmiotem skargi i brak rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem skargi; art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 7, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 i 5 oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, pomimo objęcia skargą czynności wyrejestrowania automatów do gier, która to czynność warunkuje dopuszczalność eksploatacji tych automatów, a zatem dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co przejawia się w błędnym określeniu przedmiotu sprawy i zakresu rozstrzygnięcia oraz odwołaniu się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 752/10, zamiast przywołania i analizy przepisów regulujących warunki użytkowania automatów do gier.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011r. o sygn. akt II GSK 2112/11 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił postanowienie sądu I instancji. Analizując problematykę zezwolenia na eksploatację automatu do gier o niskich wygranych oraz oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznał, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Dlatego też Sąd skonstatował, iż stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Nie jest więc wystarczające przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność.
Zatem za nietrafną uznano ocenę Sądu pierwszej instancji, że działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. W konsekwencji więc Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji oceni ponownie działania Naczelnika Urzędu Celnego, a w szczególności jego pismo z dnia [...]r. oraz pisma strony z 30 listopada 2010. r. i ustali, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbada dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy tok postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 21 marca 2012r. strona skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, zwłaszcza zwiększonego nakładu pracy pełnomocnika, w oparciu o art. 208 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy na wstępie należy podkreślić, że przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając więc zakres związania sądu I instancji postanowieniem NSA należy mieć na względzie, że dokonana w nim wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (vide: wyrok NSA z 31.01.2012 o sygn. akt II FSK 1427/10).
Przedstawiona zatem przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011r. wykładania przepisów, na mocy art. 190 p.p.s.a., wiąże więc WSA w Gliwicach przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jednocześnie pośrednio wyznaczała kształt prawidłowej oceny ustaleń stanu faktycznego. Zatem sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie mógł dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie i nie mógł też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.
W konsekwencji zatem należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.ps.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego postanowienia.
Mając powyższe rozważania na względzie należy przede wszystkim zauważyć, iż spór w przedmiotowej sprawie dotyczy stwierdzenia czy poświadczenie rejestracji utraciło ważność, szczególnie w sytuacji kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. NSA przesądził więc w niniejszej sprawie, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej, z wszystkimi tego konsekwencjami dotyczącymi możliwości zaskarżania.
Wobec powyższego należało uznać pismo Naczelnika Urzędu Celnego w B. z [...]r. za decyzję pierwszo instancyjną, a pismo Spółki "A" z 30 listopada 2010 r. za odwołanie. W konsekwencji zatem Naczelnik Urzędu Celnego zamiast udzielać odpowiedzi pismem z dnia [...]r. powinien był przesłać całość akt sprawy wraz z "odwołaniem" – pismem z dnia 30 listopada 2010 r. do Dyrektora Izby Celnej celem wydania decyzji ostatecznej w sprawie i dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego stosowną decyzją Spółka mogłaby wnieść skuteczną skargę do WSA.
W świetle bowiem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków na decyzję lub postanowienie, dopóty wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 w/w ustawy).
Tymczasem w niniejszej sprawie powyższy warunek dopuszczalności skargi nie został spełniony. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Zatem prawo do wniesienia odwołania przysługuje od każdej decyzji pierwszo instancyjnej – tu: ten walor przysługuje pismu strony z dnia 30 listopada 2010 r., a przedmiotem zaskarżenia będzie pismo NUC z dnia [...]r. Zgodnie zaś z treścią art. 210 § 1 pkt 7 O.p. decyzja ta powinna zawierać stosowne pouczenie o trybie odwoławczym – czyli o możliwości odwołania do Dyrektora Izby Celnej (art. 220 § 2 tj. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ podatkowy wyższego stopnia).
Stosownie do treści art. 214 Ordynacji nie może szkodzić stronie błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub jego brak. Dlatego też niewłaściwe określenie waloru pisma z dnia [...]r. przez Naczelnik Urzędu Celnego bez pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia nie może powodować negatywnych skutków dla Spółki i w konsekwencji organ zobowiązany będzie przesłać całość akt niniejszej sprawy wraz z "odwołaniem" – pismem z dnia 30 listopada 2010 r. Spółki do Dyrektora Izby Celnej celem wydania decyzji ostatecznej w trybie odwoławczym. Dopiero to rozstrzygnięcie będzie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Skoro więc skarżący nie wyczerpał trybu postępowania przed organami, skarga jako niedopuszczalna w świetle powołanej regulacji podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Natomiast ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika Spółki o zasądzenie kosztów postępowania w oparciu o art. 208 p.p.s.a. skład Sądu orzekający w tej sprawie nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.
Norma z art. 208 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i fakultatywny; orzeczenie dotyczące obowiązku zwrotu kosztów może lecz nie musi być wydane nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawa, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia możliwość zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Zauważyć jednak należy, że w doktrynie przyjęto, że za niesumienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie należy w szczególności uznać uporczywe i celowe uchylanie się przez organ od obowiązków określonych w art. 54 § 2, a także podejmowanie czynności postępowania zmierzających wyłącznie do jego przedłużenia. Komentowany przepis dotyczy oczywiście zachowania strony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, a nie zachowania mającego miejsce wcześniej, przed tym postępowaniem (por. post. NSA z 28 lutego 2005 r., FZ 284/04, LexPolonica nr 391923).
Zatem działanie organu, który zamiast wydania decyzji informuje stronę o stanie faktycznym i prawnym danej sprawy w formie pisma – choć błędne pod względem formalnym - nie może być utożsamiane z niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.