Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr PR.5432.55.2022 Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: organ odwoławczy, Prezes WUG), uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia 17 października 2022 r. nr [...] ustalającą M. S. (dalej: skarżący) opłatę podwyższoną w wysokości 337 154,40 zł za wydobycie 12 471 ton piasku na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 2 i art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm., dalej: p.g.g.).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 24 września 2020 r., na skutek zawiadomienia otrzymanego z Komisariatu Policji w S., pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w L. przeprowadzili wizję terenową na działce o nr [...] w miejscowości Z., gmina S. Podczas wizji stwierdzono wyrobisko eksploatacyjne typu wgłębnego o głębokości do 8m i wymiarach 30mx130m oraz powierzchni 2 712 m2. W wyrobisku stwierdzono świeże ślady eksploatacji kopaliny w postaci piasku żółtego i jasnoszarego, drobno i średnioziarnistego, miejscami z domieszką frakcji żwirowej. Nadto stwierdzono świeże ślady opon maszyn urabiających.
Na podstawie informacji otrzymanych ze Starostwa L. organ
I instancji ustalił, że właścicielami przedmiotowej działki są: Z. P., K. S., M. K. i R. K. Natomiast 15 grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęła kopia wniosku skierowanego do Prokuratury Rejonowej w L. przez właścicieli działki o nr [...] tj: K. S., M. K. i R. K. o przeprowadzenie i zabezpieczenie dowodów.
Z pisma tego wynikało, że Z. P. bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej w sposób nieuprawniony rozporządzała przedmiotową nieruchomością.
W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji 14 stycznia 2021 r. zawiadomił Z. P. o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej z wydobywanie kopaliny bez zezwolenia. Pozostałych zaś właścicieli wezwał w charakterze świadków. Przesłuchani świadkowie oświadczyli, że Z. P. bez ich zgody rozporządzała działką. Kruszywo zaś eksploatował skarżący na podstawie umowy zawartej z Z. P. Z. P. oświadczyła natomiast, że skarżący miał jej zezwolenie na wydobycie jedynie ograniczonej ilości kruszywa, wynikającej z realizacji wykonania ogrodzenia na działce nr [...] w miejscowości Z. W związku z faktem ujawnienia uczestnictwa skarżącego w eksploatowaniu kopalin na działce nr [...], organ I instancji 2 czerwca 2021 r. przesłuchał skarżącego w charakterze świadka.
Skarżący potwierdził fakt zawarcia umowy z Z. P. na wyrównanie działki, montaż ogrodzenia i zasianie trawy na działce nr [...], a także przyznał, że w celu realizacji tej umowy pozyskiwał piasek i ziemię z działki o nr [...]. Wyjaśnienia skarżącego potwierdzili także świadkowie: J. Z. i P. Z. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie wydobywania kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. Organ powiadomił również strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Z możliwości tej skorzystał skarżący i wystąpił o przesłuchanie w charakterze świadka M. L., co miało miejsce 17 sierpnia 2022 r.
Postępowanie prowadzone przez organ I instancji zakończyło się wydaniem w dniu 17 października 2022 r. decyzji ustalającej skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości 337 154,40 zł za wydobycie 12 471 ton piasku na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie prawa procesowego tj.:
- - art. 10 i art. 81 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niepowiadomieniu skarżącego się o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji,
- - art. 15 k.p.a. przez niezapewnienie prawa do dwuinstancyjnego postępowania,
- - art. 7 i art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, zaniechanie przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego, pominięcie faktów i dowodów ujawnionych w postępowaniu prowadzonym przez organy ścigania, przez to dowolne, na podstawie nieudowodnionych twierdzeń przyjęcie, że to skarżący prowadził wydobycie na działce o numerze ewidencyjnym [...],
- - art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia kto w rzeczywistości jest odpowiedzialny za powstanie wyrobiska i dowolne przyjęcie, że sprawcą tego jest skarżący,
- - art. 107 § 3 k.p.a. przez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom skarżącego, pominięcie oceny dowodów świadków i przypisanie odpowiedzialności skarżącemu pomimo, iż z przeprowadzonych dowodów nie wynika, że był on odpowiedzialny za powstanie wyrobiska w skali ujawnionej w trakcie pomiarów wykonanych podczas wizji przeprowadzonej w dniu 24 września 2020 r.,
- 2. naruszenie prawa materialnego:
- - art. 4 ust. 1 pkt 1 -3 i ust. 2 i 3 p.g.g. przez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty podwyższonej podczas, gdy zakres zleconych prac przez Z. P. sprowadzał się do wydobywania piasków i żwirów przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych wyżej wymienionej z nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności i to ona powinna dokonać wymaganego zgłoszenia i ponosić konsekwencje niedopełnienia tego obowiązku, a wobec skarżącego postępowanie powinno być umorzone,
- - art. 140 ust. 1 w związku z ust. 2 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. przez ich zastosowanie podczas, gdy materiał dowodowy nie dał podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej wobec skarżącego,
- - art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. polegające na wadliwym wyliczeniu wysokości opłaty podwyższonej.
Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2022 r. Prezes WUG uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 i art. 10 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a.
W sprawie nie zostało bowiem przeprowadzone w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, a zebrany materiał dowodowy budzi uzasadnione wątpliwości i wymaga uzupełnienia. Organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego i szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Dodatkowo organ odwoławczy podzielił zarzuty skarżącego w zakresie błędnego wyliczenia wysokości opłaty podwyższonej. Z obliczeń wykonanych w "Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji" z dnia 23 listopada 2020 r. wynika, że masa wydobytego kruszywa wynosi 12 471,712 ton. Natomiast wskazana w decyzji kwota 337 154, 40 zł nie odpowiada powyżej ilości wydobytej kopaliny. Nadto nie wskazał w oparciu o jakie dowody przypisał skarżącemu całość wydobycia, a także nie określił okresu w jakim skarżący dokonywał eksploatacji.
Z treści uzasadnienia nie wynika również w oparciu o jaką podstawę prawną organ umorzył postępowanie wobec Z. P., nie wynika również by organ wydał odrębną decyzję w tym zakresie.
Za słuszny organ odwoławczy uznał także zarzut dotyczący braku powiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po otrzymaniu w dniu 22 sierpnia 2022 r. protokołu przesłuchania świadka M. L., a przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 17 października 2022 r. Skarżący się nie miał bowiem wiedzy, że zostało wobec niego zakończone postępowanie, a co za tym idzie nie miał możliwości odniesienia się do całego zgromadzonego materiału dowodowego i zapoznania się z tym materiałem przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w stosunku do skarżącego, a w pozostałym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie w stosunku do skarżącego.
W rozwinięciu zarzutów sprzeciwu skarżący podniósł, że przedmiotem umowy zawartej z Z. P. były usługi w zakresie wykonania ogrodzenia, wjazdu i wyrównania terenu przy użyciu czarnej ziemi z działki o nr [...]. Zakresem zlecenia nie było objęte występowanie do właściwego urzędu ze zgłoszeniem prac regulowanych przez prawo geologiczne i górnicze wobec powyższego. W sprawie powinny mieć zatem zastosowanie regulacje zawarte w art. 4 p.g.g., pozwalające na wydobycie pisaków i żwirów przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności. Ponadto skoro wydobycie było wykonywane na zlecenie współwłaścicielki nieruchomości – Z. P., to na niej ciążył obowiązek zgłoszenia zamiaru wydobywania kopaliny.
Dodatkowo skarżący podniósł, że obmiar wydobytego i wykorzystanego piachu i żwiru z całą pewnością nie przekroczył objętości 10m3, co znajduje potwierdzenie w zakresie zleconych prac, powierzchni nieruchomości o nr [...], zeznań skarżącego oraz świadków J. Z. i P. Z., czego organ w zupełności nie wziął pod uwagę. Postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej powinno toczyć się zatem w stosunku do Z. P. i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości o nr [...] zaś w stosunku do skarżącego winno zostać umorzone.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Natomiast w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).
Zgodnie zaś z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pamiętać także należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).
Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy po uprzednim znacznym uzupełnieniu postępowania dowodowego naruszyłoby tą zasadę.
Odnosząc te uwagi do sprzeciwu złożonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Sąd rozpoznając sprzeciw nie może w szczególności odnosić się do zarzutów związanych z istnieniem, w ocenie skarżącego, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Podobnie Sąd rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych co do prawidłowości oceny zebranego materiału dowodowego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy.
Należy podzielić stanowisko Prezesa WUG co do tego, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, zebrany w sprawie materiał dowodowy budzi uzasadnione wątpliwości stanowi naruszenie przepisów procesowych. Naruszenie to ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że przepisy k.p.a. ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) - przy jednoczesnym zachowaniu reguł jego oceny określonych w art. 80 k.p.a. Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być uzasadnienie decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Dopiero prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy może być podstawą rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji.
W niniejszej sprawie Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że z treści decyzji organu I instancji, w żaden sposób nie wynika, w oparciu o jakie dowody przypisano całość wydobytej kopaliny skarżącemu. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że wydobywał on kopalinę jedynie w ilości niezbędnej do realizacji umowy zawartej z Z. P. na wykonanie prac na działce nr [...]. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił też uwagę, że nie określono czasokoresu, w którym skarżący wydobywał kopalinę zaś wskazana w sentencji decyzji kwota nałożonej na skarżącego opłaty podwyższonej nie odpowiada ustalonej ilości wydobytej kopaliny. Z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika również w oparciu o jaką podstawę prawną i czy w ogóle w stosunku do Z. P. umorzone zostało postępowanie w sprawie wydobywania kopaliny bez koncesji. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie powiadomił również skarżącego o zakończeniu postępowania, a tym samym nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów.
Słusznie organ odwoławczy uznał zatem, że braki w powyższym zakresie nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą sprawa administracyjna polega rozpatrzeniu przez dwa niezależne organy.
W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.