Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej: strona, skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: organ pierwszoinstancyjny) z [...] r. nr [...], przyznającą dodatek mieszkaniowy.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. z 2018 r. Dz. U., poz. 570), art. 17 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. z 2020 r. Dz. U. poz. 256 ze zm., dalej K.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreśliło, że organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] r. przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 101,25 zł na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.
W odwołaniu do tej decyzji skarżący podniósł, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożył osobiście 1 czerwca 2020 r., a dopiero 14 lipca 2020 r. otrzymał zaskarżoną decyzję. Zaznaczył, że jest na emeryturze, ma 79 lat i II grupę inwalidzką, a jego miesięczny dochód wynosi 1.434,37 zł. Podkreślił, że parę tygodni temu Pani wicepremier E. zapewniała, że osoby pobierające dodatek mieszkaniowy od lipca będą mogły liczyć na dodatkowe środki na pokrycie 75% czynszu. Zwrócił się o wytłumaczenie dlaczego otrzymał dodatek w kwocie 101, 25 zł skoro miało być lepiej, a jest gorzej, bo wcześniej otrzymywał dodatek w wysokości 130, 27 zł i 115, 33 zł.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym SKO powołało się na regulacje zawarte w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj.: z 2019 r. Dz. U., poz. 2133), m.in. na warunki przyznawania tego świadczenia, definicję dochodu oraz tryb wyliczania tego dodatku.
Następnie SKO przywołało ustalenia organu pierwszoinstancyjnego, wskazując, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 34,55 m2, a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wynosi 35,00 m2. Dochód strony, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - według złożonej przez stronę deklaracji - wyniósł 4.589,61 zł, co stanowi 1.529,87 zł na miesiąc. Najniższa emerytura w dacie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy wynosiła 1.200,00 zł. Wydatki mieszkaniowe poniesione przez stronę na zajmowane mieszkanie i potwierdzone przez zarządcę domu w miesiącu złożenia wniosku wyniosły 318,41 zł. W zajmowanym lokalu mieszkalnym strona nie posiada centralnie ciepłej wody, zatem do powyżej kwoty organ pierwszej instancji doliczył ryczałty w kwocie 12, 32 zł. Suma wydatków na zajmowane mieszkanie wyniosła zatem 330,73 zł i kwotę tę należało pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego strony w kosztach utrzymania mieszkania.
Udział jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 15% średniego miesięcznego dochodu, co stanowi 229,48 zł (15% z kwoty 1.529, 87 zł). Kwota 330, 73 zł pomniejszona o kwotę 229,48 zł daje kwotę 101,25 zł i jest to kwota należnego stronie dodatku mieszkaniowego.
Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu SKO wyjaśniło, że jeżeli strona uważała, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu jej wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego działał przewlekle lub pozostawał w bezczynności, to mogła skorzystać z przysługującego jej prawa wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a., czego jednakże nie uczyniła.
Kolegium wyjaśniło nadto, że w 28 lipca 2020 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy wspierającej rozwój mieszkalnictwa, która wprowadza między innymi zmiany w przyznawaniu dodatku mieszkaniowego i dopłatę do czynszu.
W skardze do sądu administracyjnego strona nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją, podnosząc, że uzasadnienie jej jest niepełne i niesprawiedliwe. Zabrakło w nim stanowiska w sprawie doliczenia do dochodu zwrotu nadpłaty za centralne ogrzewanie. Skarżący zarzucił też, że nie do końca jest wyjaśniona kwota dodatku pielęgnacyjnego. Wniósł o wnikliwe przeanalizowanie sprawy i sprawiedliwą jej ocenę.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej ppsa) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1).
Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego i w konsekwencji materialnego. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do prawidłowości ustalenia dochodu skarżącej przyjętego do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, w tym zwrotu nadpłaconej kwoty za centralne ogrzewanie za 2019 r., otrzymanej w kwietnia 2020 r.
Wskazać należy, że dla prawidłowego ustalenia dodatku mieszkaniowego niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym wysokości dochodu wnioskodawcy za okres ostatnich 3 miesięcy przed złożeniem wniosku. Tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie prawa materialnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Z kolei, uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie winno być dla strony przekonujące (art. 11 K.p.a.), gdyż ma ona prawo znać argumenty i przesłanki wydanej decyzji. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest niepełna, a przez to nieprzekonująca. W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął za średniomiesięczny dochód skarżącego kwotę 1.529,87 zł, wliczając oprócz świadczeń emerytalnych w kwocie 1.434 zł, otrzymany zwrot za c.o. w kwocie 287,61 zł. Powołał wprawdzie regulacje ustawowe i definicję dochodu, wskazał, że skarżąca sama wpisała taką kwotę dochodu w deklaracji załączonej do wniosku, jednakże przyjęte za stroną wyliczenie w rzeczywistości nie odpowiada faktycznym jej dochodom, co zresztą skarżący podnosi w skardze.
Przedstawione przez organy wyliczenie dodatku mieszkaniowego, z racji wątpliwości co do rzeczywistego dochodu skarżącej w okresie 3 miesięcy poprzedzających jego złożenie - w ocenie Sądu - nie pozwalają uznać, że dodatek mieszkaniowy został prawidłowo obliczony. Kwestii dochodu nie ustaliły prawidłowo organy obu instancji. SKO bezkrytycznie przyjęła do dochodu również rozliczenie zapłaconych mediów w 2019 r. i zwróconą stronie nadpłatę z tego tytułu- czyli kwotę inną niż wymienione w ustawie.
W myśl bowiem art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast, według dalszej treści wskazanego przepisu, min. świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca uznał za dochód "wszelkie przychody" wnioskodawcy. Nie ma zatem znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo, incydentalnie, czy też jest on uzyskiwany regularnie, ani czy ma on charakter materialny czy też nie.
Nie można jednak pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Powyższe oznacza, że zwrot "wszelkie przychody" jest związany z dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Nie można zatem zwrotu tego, tak jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, stosować do zwrotu nadpłaty z tytułu opłat za c.o.
W analizowanym przepisie chodzi bowiem o te wszelkie przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów, które nie podlegają wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które przyznane przez władzę publiczną nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 28.09.2016 r., sygn. IV SA/Gl 208/16; WSA w Rzeszowie z 19.05.2005 r., sygn. akt. SA/Rz 1890/03, WSA w Bydgoszczy z 29.03.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 125/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że pojęcia przychodu to wyłącznie korzyść zewnętrzna w stosunku do wnioskodawcy, czyli korzyć pochodząca z innego źródła i nie będąca już majątkiem wnioskodawcy (do tego opodatkowanym), kwota otrzymana lub pozostawiona do dyspozycji. Nie ma też wątpliwości, że chodzi o dochód brutto (wyrok NSA z 17.01.2019 r. I OSK 474/17).
Tym samym więc brak rzetelnego ustalenia dochodu skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd nie akceptuje doliczenia do dochodu zwrotu nadpłaty z tytułu wcześniej poniesionych przez Stronę kosztów mediów tj. za c.o. za 2020 r. Zwrot ten stanowił środki skarżącej, które nie stanowiły korzyści ani powiększenia jej dochodów (por. wyrok WSA w Krakowie z 16.10.2019 r. III SA/KR 859/19), podobnie jak zwrot nadpłaty czynszu czy rozliczenia mediów (por. wyrok WSA w Krakowie z 14.02.20 r. III SA/Kr 844/19, WSA w Kielcach z 22.01.20 r. II SA/Ke 1118/19, publ. jw.).
Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wyjaśni zatem z jakiego tytułu skarżąca osiągnęła przychody, które z nich stanowią dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Następnie organ uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.
Wobec naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, co do wykładni pojęcia dochodu zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Sąd w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł jak w sentencji.