Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Miasta W. (odtąd Rada) z [...] r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie Miasta W. na rok 2010 z powodu rozdysponowania przez organ stanowiący kwoty rezerwy celowej na wydatki majątkowe w wysokości [...] zł, czym – w ocenie organu nadzoru – naruszono przepisy art. 222 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm. odtąd u.f.p.) oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. odtąd u.s.g.), zgodnie z którymi rezerwami budżetu gminy dysponuje jej organ wykonawczy.
W uzasadnieniu uchwały wskazano w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. W tych zaś ramach podniesiono, że badaną uchwałą Rada dokonała w § 1 zmniejszenia rezerwy celowej na wydatki majątkowe o kwotę [...] zł dokonując jednocześnie zwiększenia planu wydatków w dziale 750 – administracja publiczna, rozdział 75023 – Urzędy gmin wydatki bieżące, w tym wydatki jednostek budżetowych, w tym wynagrodzenia i składki od nich o tę samą kwotę. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy upoważniają do dysponowania rezerwami budżetu gminy organ wykonawczy, tj. wójta. Organ stanowiący w uchwale budżetowej tworzy, co prawda rezerwy (ogólną i celowe), ale nie ma możliwości dysponowania jej wysokością.
Gmina W. złożyła skargę na powyższą uchwałę wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzuciła uchwale naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 239 w zw. z art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 259 ust. 1 w zw. z art. 222 u.f.p., które miało wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W ocenie gminy art. 222 ust. 4 u.f.p. nie wyłącza kompetencji organu stanowiącego do dokonywania zmian w budżecie tej jednostki w zakresie rezerw celowych. Daje on natomiast zarządowi gminy uprawnienie do dysponowania w razie konieczności ustanowionymi rezerwami przez ich podział z przeznaczeniem na cele, dla których zostały ustanowione.
Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Organ uznał, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem działanie organu nie było rozstrzygnięciem nadzorczym. W razie niepodzielenia przez Sąd tego stanowiska Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Natomiast z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm, - odtąd P.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 P.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466).
W tym miejscu należy podkreślić, iż w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, do badania ich, gdy nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dn.11.10.2005r. sygn.akt FSK 2326/04).
W zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wydanej w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr.42, poz.1591) jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. nr 55, poz. 577 ze zm.). Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ich właściwość rzeczowa obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian. Art. 12 powołanej ustawy reguluje kolejność postępowania nadzorczego i wprowadza dwuetapowy tryb tegoż postępowania. W pierwszym kroku organ nadzoru wskazuje nieprawidłowości w objętej postępowaniem nadzorczym uchwale budżetowej oraz sposób i termin jej usunięcia, co uregulowane jest w ust. 1, a następnie w przypadku jeśli właściwy organ nie usunie w zakreślonym terminie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w części lub w całości, co uregulowano w ustępie 2 wskazanego przepisu.
Podjęcie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwały stwierdzającej istotne naruszenie prawa rozpoczyna wyżej opisaną dwuetapową procedurę stosowania środka nadzorczego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uchwałą z dnia [...] roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] roku. Równocześnie, jak wskazano w uzasadnieniu ze względu na fakt, że rok budżetowy 2010 minął i nie istnieje możliwość usunięcia przez gminę naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności badanej uchwały, a ogranicza się jedynie do wskazania naruszonych przepisów prawa.
W ocenie sądu, kierując się treścią wskazanych wyżej przepisów, należy stwierdzić, że sposób procesowania przyjęty przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest prawnie dopuszczalny, albowiem ustawodawca przewidział dwie drogi procedowania, a to wynikającą z treści art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, procedurę stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, której nie zastosowano w niniejszej sprawie oraz wskazaną w art. 12 ust. 1 i 2, na którą powołał się organ wydając zaskarżona uchwałę. Dokonując oceny podjętych przez organ nadzorczy czynności należy stwierdzić, iż miały one miejsce w sytuacji przełomu roku kalendarzowego, zaś sama zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...] roku, zatem w czasie, gdy budżet, którego dotyczyła już nie funkcjonował, a więc nie było możliwe przeprowadzenie kolejnych kroków proceduralnych przewidzianych prawem, aż do stwierdzenia nieważności uchwały.
Zakończenie roku budżetowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, winno być traktowane jako okoliczność wyłączająca wdrożenie procedury z art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. (Zb.Kmieciak, ST 1995/9/42) Nadto należy wskazać na treść art. 87 ustawy o samorządzie gminy, który w sposób jednoznaczny stanowi, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych w ustawami, co oznacza, iż jakakolwiek ingerencja organu nadzoru w działalność gminy musi mieć wyraźne umocowanie w przepisach ustawy (Samorząd Gminny Komentarz, Andrzej Szewc, Gabriela Jyż, Zbigniew Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, wyd.2,str.536). W praktyce przepis ten należy zatem interpretować w ten sposób, iż interwencja organu nadzoru uzależniona jest od istnienia konkretnego przepisu rangi ustawowej który wyznacza obszar i formę działania organu nadzoru (Z.Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6).
W niniejszej sprawie są to powołane wyżej przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, które wskazują w sposób jasny zakres uprawnień organu nadzoru, co oznacza, iż w rozpatrywanej sprawie organ ten podjął czynności ponad ustawowe umocowanie.
W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się jedynie do powołania jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały art. 11 ust 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis ten jednakże jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, który nie może być podstawą rozstrzygnięć indywidualnych. Stwierdzenie istotnego naruszenia prawa implikowało wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 ustawy, który to tryb jest obowiązujący, obok drugiego trybu z art. 11 ust 3 ustawy. Wskazane przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przewidują jedynie dwie drogi postępowania nadzorczego, nie dając organom nadzorczym możliwości modyfikacji którejkolwiek z nich. Jeśli natomiast, jak podniósł organ nadzoru, w związku z zakończeniem roku budżetowego, nie było możliwe przeprowadzenie kolejnych kroków z procedury określonej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, organ winien dostosować rodzaj podejmowanych działań do specyfiki rozpoznawanej sprawy i podejmować stosowne działania ze świadomością istniejących ograniczeń prawnych.
Przepisy art. 11 i 12 ustawy pozwalają na nadanie popełnianym przez jednostki samorządu terytorialnego naruszeniom prawa kwalifikacji odpowiadających okolicznościom konkretnego przypadku. (wyrok WSA w W-wie z dn.23.06.2008r. sygn.akt V SA/Wa 1249/08 lex 511457)
Odnosząc się do wniosku Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o odrzucenie skargi i powołanego w odpowiedzi na skargę poglądu prezentowanego w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 21 lutego 2007 roku wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 299/06 należy stwierdzić, iż orzeczenie to nie dotyczy sprawy o tożsamym stanie faktycznym co w rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, a zatem nie można przenieść przyjętej tam interpretacji na grunt tej sprawy (podobnie NSA-W-wa wyrok z dn.21.06.2005r. FSK 1750/04 lex 187457). W szczególności należy podkreślić, iż dotyczy ona kwestii uregulowanych w art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a zatem kwestii uchwały regionalnej izby obrachunkowej stwierdzającej nieistotne naruszenie prawa. W powołanym uzasadnieniu postanowienia NSA wskazano, że uchwała regionalnej izby obrachunkowej stwierdzająca nieistotne naruszenie prawa nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, a jedynie sygnalizacją wydania uchwały lub zarządzenia z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę powołano, zatem błędnie orzeczenia sądów administracyjnych, których wykładnia prawa nie mogła mieć zastosowania do odmiennego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego.
W opisanym stanie faktycznym i prawnym zaskarżoną uchwałę należało uznać za akt nadzoru w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 7 P.p.s.a. a w konsekwencji poddać kontroli sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem.
Wobec treści powyższych wywodów nie celowym jest odnoszenie się do pozostałych wskazywanych w skardze i odpowiedzi na skargę kwestii, gdyż nie miały one odniesienia do opisanych wyżej zagadnień i winny być przedmiotem ewentualnych dalszych rozważań organu, jednakże z uwzględnieniem zagadnień odpowiedniego zastosowania do realiów niniejszej sprawy treści art. 11 ust. 3 i 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych
Biorąc powyższe pod uwagę uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stało się zasadne na podstawie art. 148 P.p.s.a.