Uzasadnienie
Pismem z 10 grudnia 2021 r. "A" sp. z o.o. w G. (dalej: Spółka, Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa wyrażoną w piśmie Prezydenta Miasta R. z [...] r. określoną jako "wystąpienie pokontrolne".
Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem była ocena prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Miasta R. Policealnej Szkole "B" w R. w 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie – ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.
Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia.
W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niż jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).
W rozpoznawanej sprawie spółka złożyła skargę na wystąpienie pokontrolne, które w ocenie Sądu nie jest decyzją, postanowieniem jak również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Prezydent Miasta wydał skarżone wystąpienie pokontrolne w oparciu o § 9 ust. 14 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] r. Zgodnie z tym przepisem uchwały, na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień, a także uzasadnienia odmowy podpisania protokołu kontroli Prezydent Miasta R. kieruje wystąpienie pokontrolne do osoby lub osób prowadzących podmiot kontrolowany. Wystąpienie pokontrolne zawiera: ocenę kontrolowanej działalności, a w razie stwierdzenia działań niezgodnych z prawem, nieefektywnych, nieoszczędnych i nieterminowych – ich wykaz ze wskazaniem naruszonych norm i standardów, uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia oraz zalecenia kierowane do podmiotu prowadzącego kontrolowaną jednostkę oświatową. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości mających wpływ na wysokości przyznanej dotacji lub prawidłowość jej wykorzystania, dotujący wzywa w wystąpieniu pokontrolnym do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji.
Zgodnie ze wskazaną uchwałą kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Urzędu Miasta R. na podstawie imiennego upoważnienia Prezydenta Miasta R. lub osoby przez niego upoważnionej. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół w dwóch egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron. Protokół podpisują kontrolujący i przedstawiciele kontrolowanej jednostki oświatowej: podmiot prowadzący lub jego reprezentant oraz dyrektor. Jeżeli jednak przedstawiciel kontrolowanej jednostki oświatowej odmawiają podpisania protokołu – protokołu podpisują jedynie osoby kontrolujące, czyniąc w nim adnotację o odmowie podpisania protokołu. W takim przypadku podmiot składa Prezydentowi Miasta R. wyjaśnienia na piśmie o przyczynach tej odmowy, a także ewentualne zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu.
W przypadku złożenia wyjaśnień lub zastrzeżeń przez osobę nieuprawnioną lub złożenia ich po upływie wyznaczonego terminu nie podlegają one rozpatrzeniu i przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli.
W przypadku odmowy, kontrolujący rozpatruje złożone wyjaśnienia i zastrzeżenia oraz zawiadomienia pisemnie kontrolowany podmiot o wyniku tego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia ich wpływu. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje dalszego postępowania Prezydenta Miasta R., w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach.
Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić można, że wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego.
Należy mieć na uwadze, że zawarte w wystąpieniu pokontrolnym stwierdzenie dotyczące zwrotu do budżetu Miasta kwoty [...] zł jako części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy o finansach publicznych, nie rodzi możliwego do egzekucji obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty, na zasadzie dobrowolności.
Zatem wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15).
Wystąpienie pokontrolne, zawierające ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki; przyjąć należy, że przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego (postanowienie NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11).
Reasumując, zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie może być uznane za czynność, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.