Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 maja 2022 r., nr SKO.XIV/43/3483/60/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO, organ odwoławczy lub organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z/s w Z. - organu prowadzącego Niepubliczne Przedszkole Terapeutyczno-Integracyjne "[...]" (dalej: Spółka, strona, skarżąca), uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta (dalej: organ I instancji) z 20 lipca 2021r., nr [...], w zakresie zobowiązania do zwrotu części dotacji za rok 2020 wraz z odsetkami i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że:
- 1. określiło wysokość dotacji w kwocie 327,00 zł przyznanej Spółce jako części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020r. udzielonej z budżetu Gminy W.
- 2. nakazało dokonania zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 w kwocie 327,00 zł do budżetu Gminy W. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od 1 lutego 2021r. do dnia zapłaty.
- 3. określiło wysokość dotacji w kwocie 8 964,32 zł przyznanej Spółce jako części dotacji wykorzystanej w roku 2020 niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej z budżetu Gminy W.
- 4. nakazało dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 8 964,32 zł do budżetu Gminy W. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia 15 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty.
- 5. określiło wysokość dotacji w kwocie 8,98 zł przyznanej Spółce jako części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 r. udzielonej z budżetu Gminy W.
- 6. nakazało dokonania zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 w kwocie 8,98 zł do budżetu Gminy W. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od 1 lutego 2021r. do dnia zapłaty.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 570), art. 251 ust.1, ust. 4-5, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust.5-6, art. 60 pkt.1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021r. poz. 305, dalej: u.f.p.), art. 35 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020r. poz. 2029, dalej: u.f.z.o.) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.735 z późn. zm., dalej: k.p.a.).
Orzeczenie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym.
Spółka jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole Terapeutyczno-Integracyjne "[...]" w W., na podstawie zawartej umowy z 10 stycznia 2020 r. otrzymała z miasta W. dotację, której roczne rozliczenie przedstawiła Burmistrzowi Miasta W. w dniu 18 stycznia 2021.
W wyniku sprawdzenia zgodności poniesionych wydatków sfinansowanych z dotacji za rok 2020 r. z przepisem art. 35 u.f.z.o., Burmistrz Miasta W., w dniu 4 maja 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne i na podstawie poczynionych ustaleń decyzją z 20 lipca 2021r, zobowiązał Spółkę do zwrotu części dotacji:
- 1. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 112,92 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji tj. od 31 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty,
- 2. pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wysokości 9 300,30 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dodatki nienależnie lub w nadmiernej wysokości tj. od dnia 17 lutego 2021r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że szczegółowa analiza dokumentów wykazała zasadność zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w nadmiernej wysokości lub pobranej nienależnie co obejmuje:
- 1. kwotę 112,92 zł zwrotu niewykorzystanej dotacji przyznanej dla Niepublicznego Żłobka "[...]" - dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (wydatek niekwalifikowany, niezgodny z art. 35 u.f.z.o.);
- 2. kwotę 8,98 zł zapłaty z konta dotacyjnego większego wydatku niż wynika to z dokumentu źródłowego przedstawionego do rozliczenia - dotacja pobrana w nadmiernej wysokości;
- 3. kwotę 327,00 zł dotyczącą nadpłaty podatku PIT-4- dotacja pobrana w nadmiernej wysokości;
- 4. kwotę 8 964,32 zł dotyczącą wypłaty zaległych wynagrodzeń - dotacja pobrana nienależnie.
W odwołaniu od ww. decyzji, strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Jednocześnie, zarzuciła przedmiotowej decyzji niezgodność z prawem, w związku z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § k.p.a, a także art. 8 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt.
- 1) lit. a) u.f.z.o., jak również art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Spółka podniosła, że w uzasadnieniu decyzji poza opisaniem stanu faktycznego w sprawy oraz zacytowaniem przepisu art. 252 u.f.p. organ I instancji nie ujął żadnych dodatkowych treści. Nie wskazał jakich wydatków poczynionych przez odwołującego dotyczą poszczególne kwoty oraz z jakich powodów organ dotowany nie mógł poczynić przedmiotowych wydatków z dotacji przekazanej w 2020 r. Ponadto nie wskazał również, w jaki sposób dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na jakich dowodach oparł swe rozstrzygnięcie. Organ nie dokonał analizy przepisów prawa materialnego (ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło także sformułowanie zarzutów.
Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w zakresie okoliczności dotyczących wypłaty wynagrodzenia należnego pracownikowi organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę organ I instancji nie zważył, że zaległe wynagrodzenie wypłacone pracownikowi zostało wypłacone z opóźnieniem za zgodą pracownika na skutek okoliczności, za które odwołujący nie podnosi odpowiedzialności. W 2020 r. wystąpiła sytuacja nadzwyczajna (pandemia), której nie sposób było przewidzieć i zabezpieczyć na ten cel środki finansowe. Decyzja o lockdownie i zawieszeniu zajęć stacjonarnych w placówkach oświatowych zapadła z dnia na dzień. Ponadto zupełnie pominięto fakt, że przedszkole terapeutyczne realizuje zadania wynikające z potrzeb dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.
Jak już na wstępie wskazano, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 126, art. 251 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.f.p. oraz przepisy art. 17 i art. 33 oraz art. 36 ust. 1 u.f.z.o.
Dalej wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepisy wykonawcze zawiera uchwała nr [...] Rady Miasta W. z 25 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania.
Organ odwoławczy, w odniesieniu do spornej kwoty 112,92 zł objętej decyzją pierwszoinstancyjną wskazał, że owa kwota wprawdzie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, ale z analizy dokumentacji wynika, że w dniu 18 września 2020 r. została zwrócona przelewem na konto Gminy W., zatem niezasadnym jest zobowiązywanie Spółki do jej zwrotu.
Odnośnie spornej kwoty 8 964,32 zł dotyczącej wypłaty z dotacji na rok 2020, zaległych za 2019 r. wynagrodzeń pracownicy przedszkola zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, organ odwoławczy stwierdził, że kwota ta została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a nie jak wskazał Burmistrz Miasta pobrana nienależnie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie stanowią wydatków bieżących kwoty pokryte w 2020 r. z dotacji otrzymanej od Miasta na 2020 r., poniesione na rzecz pracownicy, ponieważ dotyczą one zaległych wypłat za miesiące luty, marzec, maj i listopad 2019 r., które powinny być zrealizowane w roku 2019, na co organ dotowany posiadał środki z dotacji i mógł zabezpieczyć środki na ten cel. Organ wskazał przy tym na treść art. 252 ust. 1 u.f.p. który reguluje wysokość i początek naliczania odsetek od dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Odnośnie kwoty 327,00 zł organ odwoławczy stwierdził, że ta kwota nie może być kosztem w 2020 r., ponieważ stanowiła nadpłatę z tytułu podwójnie zapłaconego podatku dochodowego do zapłaty w styczniu 2021 r.
Z kolei, kwota 8,98 zł była wydatkiem nieudokumentowanym w 2020 r. co powoduje konieczność jej zwrotu jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że poniesienie wydatków w wysokości 8 964,32 zł dotyczących wypłaty zaległych wynagrodzeń pracownicy stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z jej przeznaczeniem podczas gdy niewątpliwie wynagrodzenie pracowników przedszkola może być finansowane dotacją, a ponadto dotacja może być wykorzystana na pokrycie wydatków niezależnie od tego, którego roku budżetowego dotyczą te wyniki (zadania);
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że kwota 327,00 zł stanowi dotację niewykorzystaną do końca roku budżetowego 2020, podczas gdy poniesienie wydatku nastąpiło, a fakt powstania ewentualnej nadpłaty w zaliczkach na podatek dochodowy nie stanowi o niewykorzystaniu dotacji;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydanie decyzji, która nie znajduje podstawy prawnej, albowiem w zaskarżonej decyzji Kolegium orzekło o nakazaniu zwrotu dotacji, podczas gdy art. 252 ustawy o finansach publicznych stanowi wyłącznie podstawę do wydania decyzji o określeniu wysokości dotacji, podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Uzasadniając swoje racje, strona argumentowała, że art. 35 ust. 3 u.f.z.o. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. nie determinują kwestii rozliczenia z dotacji wydatków przy uwzględnieniu ich terminu wymagalności. Mają to być natomiast wydatki bieżące, poniesione w danym roku rozliczeniowym, tj. faktycznie zapłacone. To zaś miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że decydująca dla daty klasyfikacji danego wydatku jest data jego faktycznego poniesienia.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu.
Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do pytania, czy jako wydatki bieżące w rozumieniu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych mogły zostać pokryte przez Spółkę z dotacji otrzymanej od Gminy na rok 2020, koszty związane z wypłatą zaległych wynagrodzeń za rok 2019 dla pracownicy przedszkola, wydatki nieudokumentowane i wydatek, którego płatność przypada na rok 2021. Skarżąca prezentując swoje stanowisko, podkreśla, że istotnym jest data faktycznego poniesienia wydatku.
Wątpliwość powstała przez wzgląd na to, że termin płatności zaległych wynagrodzeń upłynął w 2019 r. i na ten rok przypadł termin ich płatności przez Spółkę, natomiast zapłata, ze zwłoką została dokonana 30 grudnia 2020 r. i faktycznie sfinansowana z dotacji otrzymanej przez skarżącą od Miasta na ten rok. Innym zagadnieniem spornym była kwestia dopuszczalności pokrycia z dotacji kosztów podatku, którego termin zapłaty przypadał na styczeń 2021 r. oraz kosztu nieudokumentowanego w wysokości 8, 98 zł, jako wydatku bieżącego.
W tym stanie rzeczy, w pierwszej kolejności należy odwołać się do definicji wydatku bieżącego, ukształtowanej w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Jak wynika z art. 9 wspomnianego aktu prawnego, ilekroć w jego rozdziale 3 jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p., na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 u.f.p., lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2 u.f.z.o. Także w art. 35 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie wydatków bieżących w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ustawodawca odesłał do art. 236 ust. 2 u.f.p.
Z kolei, w art. 236 ust. 2 u.f.p., jako wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego sklasyfikowano wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W konsekwencji, nie ulega wątpliwości, że przez wzgląd na odesłanie w art. 9 u.f.z.o. (oraz w art. 35 ust. 2 u.f.z.o.) do art. 236 ust. 2 u.f.p. także dla niepublicznych placówek, o których mowa w rozdziale 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wydatkami bieżącymi są wszelkie te kwoty, które nie mogą być zaliczone do wydatków majątkowych. Jednocześnie, wydatki majątkowe, poprzez enumeratywne ich wyliczenie zostały wskazane w art. 236 ust. 4 u.f.z.o. (więcej na ten temat, zwłaszcza w aspekcie klasyfikacji budżetowej wydatków bieżących oraz wydatków majątkowych, por. A. Gorgol (w) P. Smoleń (red.) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2014, s. 1137 – 1139).
Dodatkowo, istotne znaczenie ma to, że z uwagi na dyspozycję art. 9 u.f.z.o., wydatkami bieżącymi m.in. placówek niepublicznych są wydatki odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd zwraca uwagę na tę okoliczność, ponieważ oznacza ona, że wydatki bieżące placówek niepublicznych, finansowane z dotacji otrzymywanej od jednostki samorządu terytorialnego są objęte zasadą roczności budżetu, wyrażoną w art. 211 ust. 2 i 3 u.f.p. To zaś skutkuje tym, że upoważnienie do wydatkowania zaplanowanych środków budżetowych nie jest "permanentne" i co do zasady wygasa z końcem roku budżetowego (por. A. Gorgol, op. cit., s. 1037). W konsekwencji, wobec takiego, a nie innego ukształtowania art. 9 u.f.z.o. oraz art. 236 ust. 2 u.f.p. należało przyjąć, że wydatki bieżące strony skarżącej (związane z zaległymi wynagrodzeniami), dotyczące roku 2019 (bo termin płatności przypadał na ten czas) mogły być sfinansowane z dotacji roku 2019. Nie jest natomiast dopuszczalne ich pokrywanie ze środków finansowych otrzymanych od Miasta w formie dotacji, objętych jego zaplanowanym i uchwalonym budżetem na rok 2020.
Potwierdzeniem tej tezy jest dyspozycja art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 u.f.z.o. Z pierwszego ze wskazanych przepisów wynika, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań m.in. szkół i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Jednocześnie, w art. 35 ust. 3 u.f.z.o. ustawodawca przewidział, iż beneficjenci tego rodzaju środków są władni spożytkować je jedynie na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w art. 35 ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.
Tym samym, ustawodawca jasno powiązał finansowanie wydatku bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostaje przekazane. Dlatego, w przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do obrazy przez organ art. 252 u.f.p. wskutek ustalenia Spółce kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2020 r., w wysokości wskazanej w decyzji, przypadającej do zwrotu w określonym terminie i ze stosownymi odsetkami za zwłokę (por. wyrok NSA 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 448/21, CBOiS).
Powyższe rozważania prowadzą również do wniosku, że koszty wydatków przypadających na rok 2021, co odnosi się do kwoty 327,00 zł nie mieszczą się w pojęciu wydatków bieżących, które obejmuje dotacja z 2020 r. Ponadto nie powinno budzić wątpliwości, że każdy wydatek powinien być udokumentowany, a to z kolei, dotyczy kwoty 8,98 zł.
Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia zasad postępowania, należy zauważyć, że z tego pryncypium wynika wymóg dwukrotnego zbadania sprawy przez dwa różne organy administracyjne. Jego efektem może być orzeczenie kasatoryjne, reformatoryjne, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania, umorzenie postępowania odwoławczego, a także utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (por. art. 138 k.p.a.). Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przez organ art. 252 u.f.p. i określonych w nim zasad zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W tym stanie rzeczy, z wszystkich przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) oddalił skargę.