Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z [...]r. nr [...] odmawiające uzgodnienia "A" Sp.j., z siedzibą w R. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B" w R., w granicach obszaru górniczego "B". W podstawie prawnej powołano art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej K.p.a.).
Przedstawiając stan faktyczny w sprawie oraz wyjaśniając zastosowane przepisy prawa organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z [...] r. Starosta Powiatu R., powołując się na art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm., zwanej dalej P.g.g.) wystąpił do organu pierwszej instancji o uzgodnienie w trybie art. 106 K.p.a. udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "B" na wniosek G.K. -- wspólnika reprezentującego spółkę "A" Sp.j. z siedzibą w R. zwanej dalej Spółką). Do ww. pisma został dołączony projekt decyzji Starosty Powiatu R. w przedmiocie udzielenia Spółce, koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża oraz kopia wniosku koncesyjnego w wersji elektronicznej.
W aktach sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego znajduje się:
- 1) pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miasta w R. do Wydziału Inwestycji i Urbanistyki tego Urzędu z [...]r.;
- 2) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Nr [...] z [...] r.:
- 3) pismo Naczelnika Wydziału Inwestycji i Urbanistyki w Urzędzie Miasta w R. do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa tego Urzędu z [...] r.
Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] r., powołując się na art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. P.g.g. oraz art. 106 K.p.a. odmówił Spółce uzgodnienia udzielenia koncesji.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że odmowę uzgodnienia wydano po przeanalizowaniu lokalizacji projektowanego wydobycia i jego zgodności z planami miasta. Stwierdzono, iż istnieją podstawy do wniesienia zastrzeżeń, co do treści zaproponowanego rozstrzygnięcia. Teren projektowanego wydobycia, to jest działka Nr [...] obręb P., został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w jednostce strukturalnej P. w R.. Zgodnie z jego zapisami, nieruchomość gruntowa o numerach ewidencyjnych [...] obręb P., pozostającą w użytkowaniu wieczystym "A" Sp.j., położona jest na terenie oznaczonym symbolami: [...] - tereny zieleni parkowej, gdzie dopuszcza się realizację obiektów usług gastronomii i towarzyszących tym obiektom parkingów samochodowych oraz możliwość adaptacji istniejących osadników na stawy hodowlane lub rekreacyjne; [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zieleń izolacyjną, dopuszcza się również do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem, możliwość tymczasowego rolniczego użytkowania terenów. Na obszarach oznaczonych w powyższy sposób dopuszcza się również realizację:
- 1) ścieżek rowerowych i spacerowych.
- 2) urządzeń rekreacyjnych,
- 3) obiektów i urządzeń małej architektury,
- 4) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Niewielka część działki [...] obręb P. zlokalizowana jest na obszarach oznaczonych symbolami [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ciągi pieszojezdne oraz [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod komunikację pieszą. Ponadto, jest to teren zagrożony powodzią oraz znajdujący się w strefie ingerencji konserwatorskiej B. Jednocześnie w planie miejscowym złoże kruszyw nie zostało wskazane na przedmiotowym terenie, zatem brak jest zgodności zamierzonej inwestycji z wyżej wymienionym dokumentem.
W zażaleniu na to postanowienie Spółka, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego udzielenie skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B" w R., w granicach obszaru górniczego "B", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy P.g.g. przez przyjęcie, że zamierzona działalność - wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "B" w R., w granicach obszaru górniczego "B", naruszy przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to przepisu art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego znaczenie w sprawie.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, podzielając zawartą w nim argumentację. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakcentowało, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. nie przewidują na wskazanym przez Spółkę terenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kopaliny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy P.g.g. polegające na przyjęciu, że zamierzona przez skarżącą Spółkę działalność naruszy przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zamierzona działalność, polegająca na zaadoptowaniu części istniejących osadników na stawy rekreacyjne jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy P.g.g. skarżąca Spółka przytoczyła tezy pochodzące z Komentarza do Prawa geologicznego i górniczego (H. Schwarz: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Wrocław 2013 str. 106 - 107), wskazując, że nie w każdym przypadku wymagane będzie przeznaczenie nieruchomości pod działalność eksploatacyjną w planie zagospodarowania przestrzennego, by działalność taką dopuścić. Co więcej, nie zawsze konieczny będzie ujawnienie złoża czy też jakiejkolwiek wzmianki o możliwości prowadzenia działalności wydobywczej (lub innej działalności koncesjonowanej). Komentowany przepis ust. 1 nie wymaga bowiem zgodności projektowanej działalności z przepisami miejscowymi bądź postanowieniami studium, a jedynie nienaruszania przeznaczenia nieruchomości określonego w tych przepisach. Bez znaczenia zatem będzie okoliczność, czy złoże zostało ujawnione, czy nie, lub czy działalność górnicza została w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana, czy też akt ten w tym zakresie milczy. /.../ Jako przykład niesprzeczności eksploatacji z przeznaczeniem nieruchomości przywołano planowaną w planie zagospodarowania przestrzennego budowę zbiornika wodnego.
W takim przypadku eksploatacja złoża - także taka, która będzie dokonywana metodą odkrywkową nie naruszy przeznaczenia nieruchomości, jakim będzie utworzenie zbiornika wodnego. Z analogiczną sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod budowę drogi czy wielkokubaturowych budynków, hal wielkopowierzchniowych, galerii handlowych, obiektów sportowych itp.). Okres trwania eksploatacji nie będzie wykraczał poza okres projektowania i przygotowania procesu budowlanego, zaś ustalony kierunek rekultywacji gruntów będzie uwzględniać przeznaczenie gruntu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. "
Zdaniem skarżącej Spółki z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w R. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb P.. Na terenie tej nieruchomości znajdują się osadniki, które wcześniej były wykorzystywane na potrzeby procesu produkcyjnego Cukrowni R.. W planie zagospodarowania przestrzennego na terenie, gdzie leży nieruchomość, przewidziane zostało przeznaczenie: tereny zieleni parkowej, gdzie dopuszcza się realizację obiektów usług gastronomii i towarzyszących tym obiektom parkingów samochodowych oraz możliwość adaptacji istniejących osadników na stawy hodowlane lub rekreacyjne. Skarżąca na części powierzchni osadników zamierza wybudować stawy hodowlane i rekreacyjne. Na tym terenie zostało stwierdzone występowanie złoża kruszywa naturalnego. Skarżąca, aby zrealizować zamierzoną budowę stawów musi więc wydobyć kruszywo naturalne z przedmiotowego złoża. Zrealizowanie tej inwestycji w sposób legalny wymaga więc posiadania przez skarżącą Spółkę koncesji na wydobywanie kopalin za złoża.
W tej sytuacji ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostają w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem skarżący ma zamiar dokładnie w taki sposób jak opisano w planie zagospodarowania przestrzennego, korzystać z przedmiotowej nieruchomości, przy czym aby nastąpiło to legalnie, konieczne jest uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin za złoża. Aby wybudować staw skarżący musi bowiem pogłębić istniejący osadnik w celu uzyskania lustra wody. W ten sposób nastąpi ingerencja w złoże kruszywa naturalnego. Zapewnienie zgodności budowy stawu z wymogami ustawy prawo geologiczne i górnicze wymaga więc uzyskania przez skarżącego koncesji na wydobywanie kopalin w trakcie budowy.
W ocenie skarżącego argumentacja SKO przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia została dotknięta rażącym błędem logicznym. Nie można bowiem pogodzić z zasadami logicznego rozumowania argumentacji, w której działalność zmierzająca do zrealizowania przeznaczenia przewidzianego dla nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jednocześnie oceniana jako działalność naruszająca to przeznaczenie nieruchomości. w jaki sposób skarżący ma legalnie wybudować przedmiotowy stawy przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro organy obu instancji odmówiły uzgodnienia koncesji na wydobycie kopalin ze złoża w trakcie budowy stawów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego.
Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem dokonane ustalenia stanu faktycznego przyjął za podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonego postanowienia na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zapadłych rozstrzygnięć stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy P.g.g. w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej:
- 1) udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla,
- 2) wydanie decyzji inwestycyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1
- - - wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 tej ustawy.
Stosownie do brzmienia art. 7 ust. ustawy P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W myśl ust. 2 ww. artykułu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.
Z kolei art. 106 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 2 ww. artykułu, organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zgodnie z brzmieniem § 3 tego artykułu, organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W myśl § 4 ww. artykułu, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W myśl § 5 ww. artykułu, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W myśl § 6 ww. artykułu, w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36 - 38 kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że słusznie wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia koncesji w trybie art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy P.g.g. ogranicza się do badania zgodności działalności objętej projektem koncesji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działalność niespełniająca powyższego kryterium nie będzie mogła być uzgodniona. Przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego kryteria należy stosować w sposób ścisły. Stanowisko takie wyrażone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przywołane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. (Por. m.inn.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r. sygn. II GSK 703/10, Lex nr 610610; wyrok NSA z 243 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3061/13 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem prawidłowo organy zastosowały art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy P.g.g. odmawiając uzgodnienia skarżącej Spółce udzielenia wnioskowanej koncesji.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że są one niezasadne. Organy w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.
Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem, zostało wszczęte na wniosek Starosty Powiatu R. zawartego w piśmie Nr [...] z [...] r., dotyczący uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a., udzielenia przez Starostę Powiatu R. skarżącej Spółce, koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "B". W aktach sprawy znajdują się także: pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miasta w R. do Wydziału Inwestycji i Urbanistyki tego Urzędu z [...]r.; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Nr [...] z [...] r.; pismo Naczelnika Wydziału Inwestycji i Urbanistyki w Urzędzie Miasta w R. do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa tego Urzędu z [...] r. Organ pierwszoinstancyjny prowadził postępowanie zgodnie z treścią wniosku, tj.: ze zgłoszonym zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "B", co zresztą zostało opisane we wniosku przedłożonym przez G.K., reprezentującego skarżącą Spółkę.
Zatem słusznie uznał organ, że skarżącą Spółka nie może prowadzić ww. działalności na nieruchomości położonej w R., na działce o numerze geodezyjnym [...] obręb P., która znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta R. Nr [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w jednostce strukturalnej P. w R.. Albowiem zgodnie z zapisami tego planu, ww. nieruchomość, położona jest na terenie oznaczonym symbolami: [...] — tereny zieleni parkowej, gdzie dopuszcza się realizację obiektów usług gastronomii i towarzyszących tym obiektom parkingów samochodowych oraz możliwość adaptacji istniejących osadników na stawy hodowlane lub rekreacyjne; [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zieleń izolacyjną, dopuszcza się również do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem, możliwość tymczasowego rolniczego użytkowania terenów.
Na obszarach oznaczonych w powyższy sposób dopuszcza się również realizację: ścieżek rowerowych i spacerowych, urządzeń rekreacyjnych, obiektów i urządzeń małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei niewielka część tej działki zlokalizowana jest na obszarach oznaczonych symbolami [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ciągi pieszojezdne oraz [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod komunikację pieszą. Nadto w ww. planie miejscowym złoże kruszyw nie zostało wskazane na przedmiotowym terenie. W tej sytuacji słusznie wskazał organ, że planowana przez skarżącą Spółkę działalność naruszy przeznaczenie ww. nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w jego wyniku nie będzie możliwe zagospodarowanie ww. terenu w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego.
Zauważyć przyjdzie, że Spółka składając wniosek, który uruchomił wszczęcie postępowania w sprawie o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, a następnie postępowania w rozpoznawanej sprawę o uzgodnienie udzielenia koncesji, określiła granice tego postępowania. We wniosku skarżąca Spółka wyraźnie wskazała, że wnosi o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, zatem postępowanie odwoławcze i poprzedzające go postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone jest w zakresie określonym we wniosku strony. We wniosku tym strona nie wskazała, że chce dokonać adaptacji terenu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można organom zarzucić, że prowadziły postępowanie z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. i zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego znaczenie w sprawie. Odmawiając uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa organy oparły się przede wszystkim na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., które nie przewidują na wskazanym przez skarżącą Spółkę terenie, działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny.
W tej sytuacji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia zasad logicznego rozumowania argumentacji, w której działalność zmierzająca do zrealizowania przeznaczenia przewidzianego dla nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jednocześnie oceniana jako działalność naruszająca to przeznaczenie nieruchomości. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a. i zawiera wszelkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ prawidłowo wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, które były istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, wyjaśnił także podstawę prawną decyzji i przywołał zastosowane przepisy prawa.
W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.