Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.869.2020 z dnia 8 października 2020r. Wojewoda Śląski – dalej organ, organ nadzoru - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 548/XXX/2020 z dnia 27 sierpnia 2020r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Sosnowca uprawnień do określenia opłat za usługi związane z pochówkiem oraz za korzystanie z miejsc, obiektów i urządzeń na terenie Cmentarza Komunalnego w Sosnowcu przy ulicy Wojska Polskiego 124 jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 712), dalej jako "ustawa" oraz art. 7 Konstytucji RP.
W treści rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Sosnowcu powierzyła Prezydentowi Miasta Sosnowiec uprawnienie w zakresie określenia opłat za usługi związane z pochówkiem oraz za korzystanie z miejsc, obiektów i urządzeń na terenie Cmentarza Komunalnego w Sosnowcu przy ulicy Wojska Polskiego 124 (§ 1 uchwały).W § 2 uchwały wskazano, iż wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Sosnowca. W § 3 uchwały wskazano natomiast iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W podstawie prawnej uchwały Rada Miasta wskazała m.in. art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym – dalej u.s.g. - oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej.
Organ podał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;
2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Dodatkowo, jak wynika z treści art. 13 pkt 2 ww. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Organ podkreślił, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym można uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zdaniem organu nadzoru, powierzenie Prezydentowi Miasta uprawnień w zakresie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi akt prawa miejscowego a przedmiotowa uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne.
Zdaniem organu skoro prawnie dopuszczalnym jest regulowanie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w drodze aktu prawa miejscowego, to tym bardziej należy nadać taki status rozstrzygnięciu o przeniesieniu tych kompetencji na organ wykonawczy. Jeżeli zatem wolą Rady jest skorzystanie z uprawnienia, jakie przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy, to winna dać temu wyraz w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, a nie kierownictwa wewnętrznego.
Tymczasem, § 3 uchwały wskazuje, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższa regulacja uchwały oznacza, iż Rada Miejska w Sosnowcu zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do aktów kierownictwa wewnętrznego. Jednakże w ocenie organu nadzoru, uchwała Rady Miasta w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Sosnowiec do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi akt prawa miejscowego, który podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z tej przyczyny za niezbędne organ uznał stwierdzenie nieważności w stosunku do całej uchwały.
Nadto organ podał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada wykroczyła poza ustawowe upoważnienie. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przyznaje radzie miejskiej kompetencje do powierzenia prezydentowi miasta uprawnienia wyłącznie do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem Rada Miejska w Sosnowcu powierzyła Prezydentowi Miasta Sosnowiec również uprawnienie do określenia opłat za korzystanie z miejsc na terenie Cmentarza Komunalnego w Sosnowcu przy ulicy Wojska Polskiego 124.
Organ podkreślił, iż realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd, dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego tj. jej niewyczerpania lub przekroczenia, powtarzania czy modyfikacji przepisów ustawowych stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych por. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).
Niewątpliwe uchwała, której tryb wejścia w życie został określony w sposób nieprawidłowy, co ma wpływ na jej obowiązywanie, a nadto która wykracza poza ustawowe upoważnienie, narusza prawo w sposób istotny i tym samym nie może ostać się w porządku prawnym.
Gmina Sosnowiec wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.869.2020 z dnia 8 października 2020r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 548/XXX/2020 z dnia 27 sierpnia 2020r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Sosnowca uprawnień do określenia opłat za usługi związane z pochówkiem oraz za korzystanie z miejsc, obiektów i urządzeń na terenie Cmentarza Komunalnego w Sosnowcu przy ulicy Wojska Polskiego 124.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:
- 1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały i stwierdzeniu jej nieważności,
- 2) art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g poprzez błędne przyjęcie, że uchwała ustanawia przepis gminny powszechnie obowiązujący,
- 3) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez przyjęcie, że scedowanie uprawnień przez organ uchwałodawczy gminy na organ wykonawczy gminy w zakresie określenia opłat za korzystanie z miejsc na terenie Cmentarza Komunalnego jest błędne, bo wykracza poza upoważnienie ustawowe
Wskazując na powyższe wniosła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego nr NPII.4131.1.869.2020 z dnia 8 października 2020r.,
- 2) zasądzenie od Wojewody Śląskiego, na rzecz Gminy Sosnowiec kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie nadzorcze podnosząc iż organ nadzoru podważa prawidłowość określenia opłat za korzystanie z miejsc mimo, że dopiero organ wykonawczy uzyskał sporną uchwałą możliwość ustanowienia takiej opłaty, i nie została ona jeszcze wprost wyartykułowana.
Skarżąca wskazała, że pobieranie opłat za korzystanie z miejsc na cmentarzu przewidziane jest wprost w przepisach prawnych, np. w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z tymi przepisami zwykły (jednoosobowy) grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Natomiast po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Powołała się co do kwestii stanowienia przepisów gminnych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, udostępnianie miejsca na pochówek na uchwałę SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt: 111 AZP 22/95 gdzie wskazano, że "Zakres upoważnień do stanowienia przepisów gminnych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie obejmuje uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Reasumując, uchwała rady gminy w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy nie ustanawia przepisu gminnego, powszechnie obowiązującego ".
Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej jaką jest końcowo wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z normą zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony nie wchodzi w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., III SA 1170/01, OSS 2002, nr 1, poz. 23). Stosownie do ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa.
Z powyższych przepisów wynika, że za akt prawa miejscowego należy uznać akt wydany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/11 LEX nr 1070343).
Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. określa, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te uchwalane są w formie uchwał (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej co wprost wynika z jej treści. W § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu.
Wbrew twierdzeniu organu administracji zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
- 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
- 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
- 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia, 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.
Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.
Niewątpliwie uchwała Rady Miasta w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Sosnowiec do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na zakres kompetencji powierzonych Prezydentowi Miasta Sosnowca w zakresie określenia opłat za usługi związane z pochówkiem i za korzystanie z miejsc obiektów i urządzeń na terenie Cmentarza Komunalnego w Sosnowcu, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak słusznie twierdzi organ nadzoru skoro przepisy ustawy o gospodarce komunalnej dają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego prawo określenia o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w formie aktu prawa miejscowego to uzasadnionym jest pogląd, iż przeniesienie tych kompetencji na organ wykonawczy ma również taki sam charakter prawny i winno to nastąpić w formie aktu prawa miejscowego, a nie kierownictwa wewnętrznego. Niewykonanie przez Radę Gminy w Sosnowcu obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne bowiem z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.. Skutkuje bowiem nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc powyższe pod uwagę, gdy skarga była w całości niezasadna a stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru było prawidłowe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił.