Uzasadnienie
J. K., M. S., M. S., wspólnicy spółki cywilnej "A" z siedzibą w M. (dalej określni jako wspólnicy lub skarżący) pismem z dnia 1 października 2020 r. złożyli do instytucji pośredniczącej – [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej określanego skrótem IP u [...]CP) wniosek aplikacyjny nr [...] w ramach konkursu oznaczonego numerem [...].
Pismem nr [...] z 9 lipca 2020 r. IP wezwała wszystkich wspólników spółki cywilnej, na adres wskazany we wniosku aplikacyjnym, do uzupełniania błędów formalnych. W tym samym dniu wystosowano do skarżących drugie wezwanie dotyczące uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie wniosku przez wszystkich wspólników spółki cywilnej.
W dniu 16 lipca 2020 r. skarżący przesłali do [...]CP pismo przewodnie noszące datę 15 lipca 2020 r. zawierające wyjaśnienia do poprawionych błędów oraz poprawiony wniosek. Nie został jednak uzupełniony o podpisy wszystkich wspólników. Skarżący w swoich wyjaśnieniach nie podali przyczyny nieusunięcia tego braku. Do pisma dołączono skany kilku załączników do wniosku zawierające odręczne podpisy wspólników. Pierwotny wniosek został podpisany profilem zaufanym.
Pismem z [...] r. [...]CP poinformował skarżących o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnieni braku formalnego wniosku- niepodpisanie go zgodnie z regulaminem konkursu przez wszystkich wspólników spółki cywilnej.
Pismem zatytułowanym "[...]" na czynność [...]CP z [...] r. skarżący, reprezentowani już przez pełnomocnika, zakwestionowali stanowisko Instytucji Pośredniczącej dotyczące poprawności podpisania wniosku. W ich ocenie każdy wspólnik, był uprawniony do samodzielnego reprezentowania w sprawie spółki cywilnej, a w konsekwencji wystarczył dla skuteczności wniesienia wniosku podpis tylko jednego wspólnika.
Kolejnym pismem z 17 września 2020 r. [...]CP ponownie wyjaśniło, ze zgodnie z punktem 2.7 Regulaminu konkursu wniosek należy podpisać podpisem elektronicznym weryfikowanym kwalifikowanym certyfikatem lub certyfikatem CC SEKAP w przypadku, gdy wniosek będzie składany za pomocą platformy e-Usług Publicznych lub profilem. zaufanym ePUAP. Tego warunku w odniesieniu do wszystkich wspólników nie dopełniono.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na nieuwzględnienie przez [...] Centrum Przedsiębiorczości protestu i pozostawienie wniosku skarżących o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalna, ewentualnie oddalenie, jako niezasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zatem co do zasady kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a, w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z kolei z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Użyte w tym przepisie pojęcie "przepisów ustaw szczególnych" nie może być interpretowane rozszerzająco. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają tylko te działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie jako podlegające kontroli sądów administracyjnych. Niewątpliwie ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest ustawa z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ((Dz. U. z 2020 r. poz. 818,dalej określana jako ustawa wdrożeniowa) regulująca także możliwość wnoszenia skarg do sadu administracyjnego w sprawach uregulowanych w tej ustawie i na zasadach w niej wskazanych.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo organu, ponownie informujące skarżących, że na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia i dlaczego tak się stało.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Powyższa ocena, czy wniosek nie zawiera braków formalnych, wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej - zgodnie z art. 44 ust. 1 - przez komisję oceny projektów.
Należy wskazać, że ustawa wdrożeniowa oraz Regulamin konkursu nr [...]. nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych.
Odnosząc się do złożonego przez stronę skarżącą pisma z dnia 3 września 2020 r. zwanego "protestem" trzeba wskazać, że ustawa wdrożeniowa przewiduje taki środek odwoławczy, jednak tylko od informacji o negatywnej ocenie projektu. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustawy, w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Definicję negatywnej oceny projektu zawiera art. 53 ust. 2, który stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:
- 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
- 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.
Wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów (art. 54 ust. 1). Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4).
Podkreślenia wymaga również, że będące przedmiotem skargi w sprawie niniejszej pismo [...]CP nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu. Pismo to jedynie informuje, że o braku podstaw do zmiany stanowiska zawartego w piśmie z [...] r. o pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, Pismo to jest wprawdzie odpowiedzią na pismo skarżących złożone w związku z doręczeniem im informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, nie ma jednak żadnych podstaw do uznania go za protest, o jakim mowa w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Należy ponadto zwrócić uwagę, że obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Powyższy wymóg ma charakter podstawowy i nieusuwalny (art. 54 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Protest nie może być zatem wniesiony od informacji, która nie zawiera oceny projektu według kryteriów wyboru.
Z kolei skarga do sądu administracyjnego wnoszona jest na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru.
Za dopuszczalnością skargi nie przemawia także brzmienie art. 64 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przepis ten określa bowiem zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, natomiast jak już wyżej wyjaśniono, podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź nie mieszczą się w katalogu wskazanym w tym przepisie.
Wobec powyższego zaskarżone pismo ponownie informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na etapie weryfikacji wymogów formalnych, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić w tym miejsce należy, że Przewodniczący Wydziału III tut. Sądu, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19) oraz rozporządzanie nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2020 r, w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARScoV-2, skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi.
Zdaniem Sądu, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 P.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 P.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, za dopuszczalne uznano rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Bowiem z powołanych przepisów wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust.
2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a.