Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 64/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym pismem z 16 stycznia 2024 r. nr [...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. poinformowało skarżącego H. Z. o nieuwzględnieniu protestu na negatywną ocenę formalną wniosku o dofinansowanie, złożonego w ramach programu Fundusze Europejskie dla Śląskiego na lata 2021 -2027.

Z akt sprawy wynika, że 31 sierpnia 2023 r. [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. ogłosiło konkurs nr FESL. [...] na dofinansowanie projektów ze środków z Programu Fundusze Europejskie dla Śląskiego na lata 2021-2027 w ramach Priorytetu 10. Fundusze Europejskie na transformację, Działania 10.03 Wsparcie MŚP na rzecz transformacji, Typ projektu: Mikroinwestycje w MŚP.

Zgodnie z warunkami konkursu, opisanymi w Regulaminie konkursu (Rozdział 4.1 Kryteria wyboru projektów), [...] Centrum Przedsiębiorczości jako Instytucja Organizująca Nabór (dalej Instytucja, lON), dokonuje oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria przyjęte przez Komitet Monitorujący program Fundusze Europejskie dla Śląskiego 2021-2027 (KM FE SL), a następnie zatwierdzone przez Zarząd Województwa Śląskiego.

Kryteria wyboru projektów FE SL 2021-2027 Działanie 10.03 Wsparcie MŚP na rzecz transformacji stanowią załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów i zostały zamieszczone pod ogłoszeniem o konkursie.

Ocena wniosków podzielona została na dwa etapy - etap oceny formalnej (w oparciu o kryteria formalne) oraz etap oceny merytorycznej (w oparciu o kryteria merytoryczne). Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów stosowane są następujące podstawowe rodzaje kryteriów:

1. 1. Formalne:
2. a) zerojedynkowe niepodlegające uzupełnieniom;
3. b) zerojedynkowe podlegające uzupełnieniom.
4. 2. Merytoryczne:
5. a) Punktowe zerojedynkowe, których spełnienie jest warunkiem dalszej oceny projektu;
6. b) Punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia.

Ocena spełnienia kryteriów formalnych prowadzona jest w trybie zero-jedynkowym, czyli wg zasady "0-1" (nie spełnia kryterium/spełnia kryterium). Wszystkie kryteria formalne są obligatoryjne do spełnienia, co oznacza, że jeśli projekt nie spełnia któregokolwiek z kryteriów formalnych, otrzymuje negatywną ocenę formalną i nie zostaje przekazany do oceny spełnienia kryteriów merytorycznych.

Wśród kryteriów formalnych podlegających uzupełnieniom znajduje się w szczególności następujące:

"Wnioskowana kwota, wartość procentowa wsparcia oraz wartość wydatków kwalifikowalnych nie przekraczają określonych dla naboru limitów."

Zgodnie z opisem przedmiotowego kryterium:

"Weryfikacji podlega, czy Wnioskodawca właściwie wyliczył procent oraz wskazał kwotę wsparcia a także wartość ogółem projektu z uwzględnieniem poniższych limitów:

1. - dla projektów realizowanych przez mikro i małe przedsiębiorstwa maksymalny procent dofinansowania wynosi 60% kosztów kwalifikowalnych,
2. - dla projektów realizowanych przez średnie przedsiębiorstwa maksymalny procent dofinansowania wynosi 50% kosztów kwalifikowalnych,
3. - minimalna wartość dofinansowania projektu wynosi 500 000,00 PLN,
4. - maksymalna wartość ogółem projektu wynosi 2 000 000 PLN.

Kryterium obowiązuje od momentu aplikowania do momentu podpisania umowy." 26 września 2023 r. skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu, który uzyskał nr FESL [...].

Pismem z 31 października 2023 r. Instytucja wezwała wnioskodawcę do złożenia uzupełnień/poprawy wniosku o dofinansowanie w oparciu o kryteria: Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów / Poprawność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym.

Pismem z 19 grudnia 2023 r. wnioskodawca został poinformowany przez lON, że wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie w trakcie oceny formalnej, gdyż nie spełnił formalnego kryterium wyboru projektów. W szczególności ION zakwestionowała kryterium formalne. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 do Regulaminu wyboru projektów, w ramach przedmiotowego kryterium weryfikacji podlega, czy wnioskodawca właściwie wyliczył procent oraz wskazał kwotę wsparcia a także wartość ogółem projektu z uwzględnieniem poniższych limitów: (...)

1. - minimalna wartość dofinansowania projektu wynosi 500 000,00 PLN,
2. - maksymalna wartość ogółem projektu wynosi 2 000 000 PLN.

Kryterium obowiązuje od momentu aplikowania do momentu podpisania umowy. Natomiast w wyniku złożonych uzupełnień i wprowadzonych korekt wynikających z pisma z 30 października 2023 r., całkowita wartość projektu wynosiła 2 105 760,00 PLN. Wobec powyższego ION uznała, że kryterium - Wnioskowana kwota, wartość procentowa wsparcia oraz wartość wydatków kwalifikowalnych nie przekraczają określonych dla naboru limitów - jest niespełnione. W związku z powyższym wniosek o dofinansowanie projektu nie został zakwalifikowany do oceny spełnienia kryteriów merytorycznych

Od wskazanej negatywnej oceny skarżący wniósł protest do Instytucji Pośredniczącej FE SL – [...] Centrum Przedsiębiorczości, w celu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w nim wskazanych. Zarzucił, że nie został wezwany do poprawienia wniosku, choć zasady konkursu przewidywały taką możliwość.

Instytucja Pośrednicząca FE SL – [...] Centrum Przedsiębiorczości zaskarżonym pismem z 16 stycznia 2024 r. o nr [...] nie uwzględniła protestu. Na etapie procedury odwoławczej dokonała analizy wniosku i stwierdziła, że przedstawiona w nim wartość wydatków ogółem przekracza dopuszczalny limit. Wyjaśniono, że Wnioskodawca został poproszony o uzupełnienie i poprawę wniosku w zakresie: "E.1.2 Zadanie w projekcie - koszty pośrednie - proszę o analizę poprawności wpisanej wartości oraz uzupełnienie wartości. W naborze przyjęto zasadę, iż każdy Wnioskodawca musi wskazywać we wniosku oraz ubiegać się o koszty pośrednie, a brak wskazania wartości dofinansowania może dotyczyć wyłącznie sytuacji, kiedy Wnioskodawca nie ma dostępnego limitu pomocy de minimis (obowiązującego na etapie kontraktacji). (...) Należy jednak mieć na uwadze limity obowiązujące dla przedmiotowego naboru". W odpowiedzi na powyższe Wnioskodawca dnia 9 listopada 2023 r. złożył uzupełniony i poprawiony wniosek.

Odnosząc się do podniesionego w proteście zarzutu wnioskodawcy, dotyczącego braku wezwania go w trakcie oceny do uzupełnienia wniosku albo dokonania jego poprawy, lON wyjaśniła, że w ramach przedmiotowego kryterium, w którym faktycznie dopuszczalna jest możliwość jego uzupełnienia, oceniający nie mają obowiązku wezwania do korekty.

W tabeli opisującej kryterium istotnie została podana informacja, że "W celu potwierdzenia spełnienia kryterium dopuszczalne jest wezwanie Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień, jak również do uzupełnienia lub poprawy projektu". Wnioskodawca nie został jednak wezwany do korekty, gdyż aplikowanie o wsparcie dla projektu mającego wartość wyższą niż 2 000 000,00 PLN nie stanowi uchybienia, które wnioskodawca mógłby poprawić, gdyż nie zawiera błędu np. polegającego na błędach matematycznych lub innych oczywistych omyłkach. Wnioskodawca świadomie złożył wniosek, w którym ubiega się o wsparcie dla projektu mającego wartość wyższą niż 2 000 000,00 PLN. Wnioskodawca nie mógł zostać wezwany do korekty uchybienia, gdyż takowe nie wynikało z błędu, a korekta prowadziłaby do zasadniczej zmiany dokumentacji aplikacyjnej w zakresie, w którym nie stwierdzono błędów (np. pomniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych).

Od powyższego rozstrzygnięcia Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podniósł, że nie zgadza się z negatywną oceną formalną. Wskazał, że w dokumentacji (tj. Regulaminie wyboru projektów, Kryteriach wyboru projektów, Instrukcji wypełniania wniosku, Kwalifikowalności dla naboru, ustawie wdrożeniowej), nie ma żadnej informacji, iż za przekroczenie danej kwoty, wniosek podlega odrzuceniu, zgodnie z kryterium wskazanym w negatywnej ocenie wniosku. Natomiast w celu spełnienia kryterium jest dopuszczalne wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień, jak również do uzupełnienia lub do poprawy projektu.

Zaakcentował, że nie zgadza się z powyższym, nie ma zmiany projektu, jest zmiana wartości projektu (gdzie osoby oceniające, jeżeli uważałyby, iż wartość jest zawyżona, mają możliwość obniżenia wartości). Nastąpiła oczywista pomyłka, która powinna podlegać korekcie. Zapisy wniosku zostają takie same, cele, rezultaty, wskaźniki; wydatki tylko ulegają zmianie (zmniejszeniu), wartość kwalifikowalna projektu, dofinansowania, wartość kosztów niekwalifikowanych (bo to one powodują i przyczyniają się w głównej mierze do przekroczenia, wartości ogółem projektu, czyli wydatki kwalifikowane + wydatki niekwalifikowane).

Podkreślił także, że przy wszystkich konkursach organizowanych przez SCP, Instytucja dopuszczała, wzywała do korekty wartości wydatków, do usuwania wydatków (ale w tym przypadku nastąpiła pomyłka w wartości, która powinna być niższa i powinna podlegać korekcie, w związku z przekroczeniem dopuszczonego limitu kosztów ogółem). Kryteria powinny być czytelne dla Przedsiębiorcy, powinien jasno mieć przedstawioną informację, iż w przypadku przekroczenia limitu - wniosek jest odrzucany z tego powodu - takiej informacji nie ma w danym dokumencie (Kryteria Oceny) i w żadnych innym dokumencie konkursowym. Przeprowadzona ocena pokazuje nadinterpretację zapisów (które jednoznacznie - wprost nie zostały określone). W tym przypadku jest nadużywanie zapisów dotyczących limitów, gdzie wnioskodawca zgodnie z danym kryterium powinien zostać wezwany do korekty popełnionego błędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Odpowiadając na zarzut Wnioskodawcy, który wyjaśnił, że został wezwany o uzupełnienie kosztów pośrednich, których nie chciał i że został wprowadzony w błąd przez osobę oceniającą, lON wyjaśniła, że Wnioskodawca został poproszony o ww. poprawę, gdyż z dokumentacji aplikacyjnej jasno wynika, iż w ramach przedmiotowego konkursu należy rozliczyć koszty pośrednie w projekcie. Wskazano na:

1. - Dokument: Instrukcja wypełniania wniosku: - masz obowiązek wykazania w projekcie kosztów pośrednich; punkt E.1.2 Zadania w projekcie - koszty pośrednie; Czy rozliczane jako koszty pośrednie? - wybierz odpowiedź "Tak".
2. - Dokument: Kwalifikowalność dla naboru numer [...]: 1.4. Koszty pośrednie; Koszty pośrednie w projekcie rozliczane są metodą uproszczoną - stawką ryczałtową. W niniejszym naborze jest to wartość 7% kosztów bezpośrednich.

Zatem skonkludowano, że Wnioskodawca miał obowiązek wykazania kosztów pośrednich projektu. Nadto lON w rozpatrzeniu protestu, wyjaśniła, że w piśmie dotyczącym uzupełnienia i poprawy wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej wskazano, że "W naborze przyjęto zasadę, iż każdy Wnioskodawca musi wskazywać we wniosku oraz ubiegać się o koszty pośrednie (...)", a także zauważono, że "Przedsiębiorca posiada w tym zakresie możliwość podwyższenia kwoty dofinansowania i jest to uzasadniona zmiana. Należy jednak mieć na uwadze limity obowiązujące dla przedmiotowego naboru". W związku z powyższym lON uznała zarzut dotyczący wprowadzenia Wnioskodawcy w błąd za niesłuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej także: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022r., poz. 1079).

Zgodnie z jej art. 73 ust. 1 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatyw-nej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

Badając przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie wniesionego przez stronę protestu jest zgodne z zasadami konkursu i regułami wyboru projektów, określonymi w Regulaminie wyboru projektów i załącznikach do niego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga dotyczy zasadniczo jedynie Kryterium formalnego nr 5 i tego, że skarżący nie został ponownie poproszony/wezwany o poprawę wniosku w tej części, a błąd w zakresie kryterium 5 skutkował negatywną oceną formalną wniosku.

Wyjaśniając zatem kwestię kryterium nr 5 przypomnieć należy, że Kryteria wyboru projektów stanowią Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu (karta 76 akt sądowych). W ramach kryterium 5 badane jest, czy wnioskowana kwota, wartość procentowa wsparcia oraz wartość wydatków kwalifikowalnych nie przekraczają określonych dla naboru limitów. W ramach przedmiotowego kryterium weryfikacji podlega m.in. czy wnioskodawca właściwie wyliczył procent oraz wskazał kwotę wsparcia a także wartość ogółem projektu z uwzględnieniem poniższych limitów:

1. - dla projektów realizowanych przez mikro i małe przedsiębiorstwa maksymalny procent dofinansowania wynosi 60% kosztów kwalifikowanych,
2. - dla projektów realizowanych przez średnie przedsiębiorstwa maksymalny procent dofinansowania wynosi 50% kosztów kwalifikowalnych,
3. - minimalna wartość dofinansowania projektu wynosi 500 000 PLN
4. - maksymalna wartość ogółem projektu wynosi 2 000 000 PLN.

Kwota ta jest konsekwencją zapisów Regulaminu wyboru projektów, który w pkt 2.1 "Podstawowe informacje finansowe" jasno stanowi, że "Maksymalna wartość projektu ogółem - 2 000 000,00 PLN". Nadto, zgodnie z pkt. 4.1.1. Regulaminu wyboru projektów wszystkie kryteria formalne są obligatoryjne do spełnienia. Wyżej cytowany zapis dot. wartości projektu jest jasny i bezsporny.

Zaakcentować należy, że instytucja wezwała Wnioskodawcę do złożenia uzupełnień/poprawy wniosku o dofinansowanie wskazując jego zakres jako koszty pośrednie – tj. o analizę poprawności wpisanej wartości oraz uzupełnienie wartości. Wyjaśniono jednocześnie, że w naborze przyjęto zasadę, iż każdy Wnioskodawca musi wskazywać we wniosku oraz ubiegać się o koszty pośrednie, a brak wskazania wartości dofinansowania może dotyczyć wyłącznie sytuacji kiedy Wnioskodawca nie ma dostępnego limitu pomocy de minimis (obowiązującego na etapie kontraktacji). Jednocześnie Instytucja w tym wezwaniu pouczyła, że należy mieć na uwadze limity obowiązujące dla przedmiotowego naboru. W odpowiedzi na powyższe Skarżący 9 listopada 2023 r. złożył uzupełniony i poprawiony wniosek określając w nim wartość projektu na kwotę 2 105 760 PLN czym w oczywisty sposób naruszył warunki konkursu.

Główny zarzut strony wyrażony zarówno w proteście, jak i skardze sprowadza się do tego, że ION nie wezwała ponownie do poprawy wniosku w tej części.

Jeśli chodzi o ocenę wniosku zauważyć należy, że każdy złożony wniosek oceniany jest zgodnie z zasadą "dwóch par oczu" przez dwóch pracowników ION, którzy wypełniają wspólną kartę oceny spełnienia kryteriów formalnych (Regulamin wyboru projektów, pkt. 5.1.1.3 i 5). Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów (karta 80), dopuszczalne jest wezwanie wnioskodawcy do poprawy projektu. Oznacza to, że takie wezwanie nie jest obligatoryjne, lecz należy do uznania ION, zatem nie można jej czynić zarzutu, że z tej możliwości nie skorzystała. Skoro zaś wezwanie do korekty jest objęte uznaniem ION, to zadaniem Sądu jest jedynie sprawdzenie, czy uznanie to było prawidłowo uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego i nie znajdującego oparcia w stanie faktycznym.

Zdaniem Sądu, wezwanie do poprawy lub uzupełnienia wniosku ma zmierzać do potwierdzenia, że w chwili jego składania warunki aplikowania były przez wnioskodawcę spełnione, a nie do ich spełnienia późniejszego. Innymi słowy chodzi o usunięcie wątpliwości co do spełnienia kryterium, a nie o ich spełnienie już na etapie oceny wniosku. Natomiast w przypadku wniosku strony było jasne, że warunki te spełnione nie są.

W oczywisty sposób nie może więc chodzić o taką poprawę wniosku, która umożliwiłaby dopasowanie do kryteriów naboru takiego wniosku, który w momencie złożenia ich nie spełniał. Konieczne byłoby bowiem dokonanie zmiany wniosku, przez co mógłby on nie spełniać już zaplanowanych celów i rezultatów projektu.

Dlatego Sąd podzielił stanowisko ION, że poprawie może podlegać wniosek w zakresie oczywistych pomyłek czy niespójności z innymi częściami wniosku. Korekta nie jest natomiast możliwa w sytuacji, gdy prowadziłaby do zmiany treści dokumentacji aplikacyjnej, w dodatku w zakresie, w którym nie stwierdzono błędów czy nieścisłości. Musiałaby się bowiem sprowadzać do dostosowania zakresu rzeczowego wniosku, aby jego wartość mieściła się w kwocie 2 000 000 zł, albo zmniejszenia wyceny poszczególnych pozycji wnioskowanych do dofinansowania. Byłby to zatem zupełnie inny wniosek, w dodatku złożony już na dalszym etapie procedury konkursowej, tj. nie na etapie składania aplikacji, lecz oceny wniosków.

Rolą organu jest przeprowadzenie konkursu i uczynienie tego w sposób obiektywny, w równym stopniu respektujący interesy wszystkich wnioskodawców. Dlatego organ winien zachować obiektywizm i respektować zasadę uczciwej konkurencji, a nie stawać się rzecznikiem interesu jednego z wnioskodawców kosztem pozostałych. Nie może korygować wniosku strony, albo wskazywać kierunek ewentualnych poprawek, bo nie ma ku temu żadnych uprawnień, skoro autorem wniosku jest strona. To przecież wnioskodawca, a nie KOP wie, jakie są cele jego projektu. Nadto we wniosku skarżący wykazał wszystkie wydatki jako niezbędne, jako stanowiące integralny element całości planowanej do wdrożenia innowacji. Nie było zatem podstaw do wzywania o korektę, ani tym bardziej dokonywania takiej korekty, skoro wszystkie wykazane wydatki były – zdaniem aplikującego – niezbędne. Podobny pogląd wyraził tut. Sąd w wyroku z 7 lutego 2024r. o sygn. akt III SA/Gl 15/24, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Sąd stwierdził zatem, że rozpoznając protest organ nie naruszył prawa. W związku z powyższym, na postawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.