Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 19 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 648/22

Uzasadnienie

Skarżąca pismem z 8 sierpnia 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: WFOŚiGW) z dnia 15 czerwca 2022 r. nr GW.4250.1859.2021.GW.EG.14330 informujące o podjęciu przez Zarząd WFOŚiGW uchwały z 26 maja 2022 r. [...] o wypowiedzeniu umowy dotacji o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "Moja woda", z uwagi niedostarczenie w terminie wymaganych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej powoływanej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W myśl zaś art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przytoczone przepisy, określające zakres właściwości sądu administracyjnego mają na celu oddzielenie spraw, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, od tych, które są rozpoznawane przez sądy powszechne.

Złożona skarga, której przedmiotem jest w istocie pismo WFOŚiGW z 15 czerwca 2022 r. nr [...] informujące o podjęciu przez Zarząd WSOŚiGW uchwały z 26 maja 2022 r. nr [...] o wypowiedzeniu umowy dotacji o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "Moja woda" nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że WFOŚiGW jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634), nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska (art. 400 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: p.o.ś."). Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał WFOŚiGW włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony, a w ślad za tym przypisać im typowej dla organów administracji formy działania w postaci aktu administracyjnego (decyzji).

Przedmiotem statutowej działalności WFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 p.o.ś., WFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej.

W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, w którym zaznaczono, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Ponadto, za przyjęciem, że udzielanie dopłat w ramach programu "Moja Woda", jak i ich odmowy realizuje się w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie decyzji administracyjnej, przemawia też brak regulacji odsyłających do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Sam zaś fakt, że WFOŚiGW wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (wyrok NSA z 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 390/09, CBOiSA).

Wobec powyższego, wydane w przedmiotowej sprawie pismo WFOŚiGW o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia nie stanowi decyzji. Informacja ta nie stanowi też innego aktu, który mógłby być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak słusznie zauważył bowiem organ administracji zaskarżona informacja nie jest też czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięcia w ramach programu "Moja Woda".

Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, tj. cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW oraz gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej oraz fakt, że podejmowane przez WFOŚiGW czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, stwierdzić należy, że zaskarżone pismo o wypowiedzeniu umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

W związku z powyższym, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.