Uzasadnienie
Skargą z 28 maja 2019r. Prokurator Rejonowy Katowice-Północ wniósł o stwierdzenie nieważności pkt. 20 załącznika do Uchwały Nr XXIV/487/16 Rady Miasta Katowice z 27 kwietnia 2016r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2015r., poz. 1390) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w pkt. 20 załącznika do uchwały przesłanek do odwołania członka Zespołu lub całego Zespołu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że wskazaną Uchwałą Rada Miasta uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jest to akt prawa miejscowego. W pkt. 20 załącznika do Uchwały, Rada Miasta zawarła następującą regulację:
"Odwołanie Zespołu lub poszczególnych jego członków następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta w sytuacji;
- a) nie przyjęcia sprawozdania z realizacji Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar przez Radę Miasta;
- b) na wniosek Przewodniczącego Zespołu w przypadku;
- - nie uczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie,
- - rażącego zaniedbywania swoich obowiązków wynikających z udziału w jego składzie,
- - wykonywania przez członka Zespołu czynności lub zajęć pozostających w kolizji z obowiązkami członka Zespołu lub podważających zaufanie do jego bezstronności lub niezależności. w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie,
- - w przypadku okoliczności utrudniających dalszą pracę członka Zespołu;
- c) na pisemny wniosek członka zespołu zawierający rezygnację z udziału w pracach Zespołu lub na pisemny wniosek podmiotu, który wyznaczył swego przedstawiciela do składu Zespołu Interdyscyplinarnego."
Zdaniem Prokuratora, analiza treści przytoczonych uregulowań prowadzi do przekonania, że wykraczają one poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Cytowany przepis upoważnia bowiem Radę Gminy do podjęcia uchwały jedynie w przedmiocie uregulowania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy Rada podejmując Uchwałę o treści m. in. wskazanej w pkt 20 określiła przesłanki odwołania członków Zespołu, w tym pośrednio także kwalifikacji personalnych, niezbędnych do pełnienia obowiązków członka tego Zespołu, jak niekaralność za przestępstwo umyślne, co stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Ustawodawca nie upoważnił bowiem Rady Miasta do określenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego, jako że organ ten może uregulować wyłącznie tryb powoływania i odwoływania członków Zespołu, a więc procedurę nabycia i pozbawienia członkostwa, a nie ich powody.
Ponadto, ustawa nie wymaga od członków gminnych Zespołów Interdyscyplinarnych niekaralności za przestępstwo umyślne. Tymczasem organ stanowiący gminy określił szereg sytuacji, w której członek Zespołu podlega odwołaniu, w tym zadecydował, że odwołaniu podlega osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Ponieważ takie postanowienia Uchwały Rady Miasta nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, przeto - w kontekście art. 7 Konstytucji RP - muszą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę, Gmina nie zajęła wobec skargi konkretnego stanowiska. Odwołując się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych stwierdziła jedynie, że – uwzględniając ją – można przyjąć, że skarga Prokuratora Rejonowego zostanie uwzględniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Tworzenie zespołów interdyscyplinarnych stanowi zadanie własne gminy, określone w art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2015r., poz. 1390).
Art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 994) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1).
- 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Nadto stosownie do art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. Prawo o Prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1767), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem, a Prokurator jest legitymowany do wystąpienia ze skargą w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności do sądu administracyjnego.
Natomiast badanie wskazanej na wstępie Uchwały Rady Miasta doprowadziło Sąd do przekonania, że skarga jest zasadna, gdyż – w zaskarżonej części - została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Taką podstawę dla ustanowienia aktu prawa miejscowego i granice tego upoważnienia w zakresie dotyczącym Zespołu Interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Stanowi on dla Rady Gminy delegację ustawową do określenia, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Z powyższego wynika, że granice uprawnienia Rady obejmują kwestie jedynie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków tego Zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków Zespołu, podczas gdy Rada Miasta sformułowała pośrednio przesłanki materialnoprawne, warunki personalne, jakie musi spełniać członek Zespołu, aby mógł w nim zasiadać. Skoro Rada Miasta określiła warunki, jakie winien spełniać członek Zespołu oznacza to, że wykroczyła poza delegację ustawową, zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, a zatem, że jej działanie w tym zakresie nie było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Zasadny zatem jest zarzut Prokuratora, że omawiana Uchwała w zaskarżonej części narusza zarówno art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, jak i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Działanie takie narusza także powołany art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż podjęta przez Radę Miasta Uchwała w części określonej w pkt. 20 wykracza poza granice upoważnienia zawartego w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność Uchwały Nr XXIV/487/16 w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.