Uzasadnienie
J. J. (dalej: skarżący) pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. złożył skargę na działanie Okręgowej Rady Adwokackiej w K. (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania skargi na nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków zawodowych adwokata.
W odpowiedzi na skargę z dnia 9 sierpnia 2023 r. skarżony organ, działający przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wniesionej do sądu administracyjnego, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do oceny dopuszczalności skargi.
Zgodnie bowiem z punktem widzenia objętym zakresem unormowania ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 508 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. A zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu.
Należy zatem zauważyć, iż zaskarżone pismo organu z dnia 12 czerwca 2023 r., będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, nie należy do katalogu rozstrzygnięć organów administracji publicznej, podlegających sądowej kontroli, gdyż w istocie decyzją nie jest. Nie stanowi ono także w ocenie Sądu zarówno postanowienia, jak i żadnego innego aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne oraz procesowe ujęcie decyzji. Przyjmuje się, że w ujęciu materialnym decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. w szczególności uchwała Izby Cywilnej i Administracji SN z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59; tak samo H. Dzwonkowski [red.]: Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008, str. 918). Cechą charakterystyczną decyzji administracyjnej jest więc to, że posiada ona zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójną konkretność: dotyczy konkretnego adresata i konkretnej sytuacji, rozstrzygając o prawach i obowiązkach adresata (por. np. G. Łaszczyca, Cz.
Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Komentarz do art. 104 – 269, wyd. Zakamycze 2005, str. 14). Z kolei procesowe określenie decyzji zawarte zostało w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., w łączności z art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 k.p.a. i art. 107 tej ustawy.
Wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, że decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych czynności, które są oświadczeniami wiedzy tego organu. Do takich oświadczeń wiedzy należą zaś przede wszystkim informacje, udzielane przez organ o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Takie udzielenie informacji nie jest czynnością prawną a tym bardziej nie stanowi aktu administracyjnego, gdyż brak jest tutaj woli organu administracji, skierowanej na wywołanie skutków prawnych (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2005, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 602).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiot skargi nie zawiera istotnych cech decyzji. Przede wszystkim zaś, w żaden sposób nie można potraktować go jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach bądź obowiązkach skarzącego. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji jest tym elementem, który stanowi kwintesencję decyzji, gdyż stanowi rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku; brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Zaskarżone pismo ani nie załatwia sprawy co do istoty, ani też nie kończy w inny sposób postępowania.
Będące przedmiotem skargi pismo nie jest również postanowieniem. Elementy postanowienia nie różnią się bowiem zasadniczo od obligatoryjnych składników decyzji z tym, że podstawę postanowień stanowią niemal zawsze przepisy proceduralne. Postanowienia, tak jak i decyzje, są jednostronnymi i władczymi aktami administracyjnymi indywidualnymi (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. UNIMEX 2007, str. 861). Podstawową różnicą między decyzją a postanowieniem jest to, że postanowienie jest aktem stosowania prawa procesowego i z reguły nie rozstrzyga (z pewnymi wyjątkami) –– sprawy co do jej istoty. Postanowienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach procesowych stron postępowania oraz innych jego uczestników.
Przedmiot skargi nie stanowi wreszcie także żadnego innego aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Cechą wspólną tych aktów jest bowiem to, że aby mogły być one przedmiotem sądowej kontroli, dotyczyć muszą uprawnień bądź obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Muszą zatem wpływać w sposób prawnie wiążący na sytuację prawną określonego podmiotu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 72). Jako przykłady takich aktów wskazać w szczególności można: określone czynności materialno – techniczne (np. czynność zameldowania, czynność udostępnienia pacjentowi publicznego zakładu opieki zdrowotnej dokumentacji medycznej, czynność wydania tablic rejestracyjnych pojazdu bądź ich wtórników, czynność wydania paszportu); akty rejestracji (co dotyczy np. rejestrów podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą czy też rejestracji bezrobotnego); akty odmowy przyjęcia do zakładu administracyjnego (uniemożliwiające tym samym korzystanie z usług takiego zakładu – np. biblioteki publicznej).
Reasumując: zaskarżone do Sądu pismo nie jest ani decyzją, ani postanowieniem ani też inną czynnością lub aktem, który można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Jest to bowiem pismo o charakterze stricte informacyjnym i stanowi oświadczenie wiedzy organu. Nie jest ono źródłem żadnych praw ani obowiązków i nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest bowiem ścisłego związku pomiędzy przepisami prawa (które mogłyby określać uprawnienie lub obowiązek podmiotu - podatnika) a zaskarżonym pismem.
Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe ustalenia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 58 § 3 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji postanowienia.