Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej w skrócie KWP) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w C. (dalej w skrócie KMP) z [...]r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty A. L. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A.L. został zwolniony ze służby w Policji [...] r.
Wnioskiem z [...]r. zwrócił się do KWP w Katowicach o ponowne przeliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłatę wyliczonej różnicy, a w przypadku odmowy wypłaty o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, na którą przysługują środki odwoławcze.
Postanowieniem z [...]r. nr [...] KWP w Katowicach odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w wyżej wymienionej sprawie.
Na skutek złożonego zażalenia rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż Komendant Główny Policji w Warszawie w postanowieniu z [...] r. nr [...]stwierdził, że właściwy do rozpoznania wniosku jest KMP w C., gdyż to on wystawił świadectwo służby.
Stosując się do powyższego, postanowieniem z [...]r. nr [...]KMP w C. odmówił A.L. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na istnienie innej usprawiedliwionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie, czyli na brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W jego ocenie spełniona została dyspozycja z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako K.p.a.), zgodnie z którą w przypadku, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie zgadzając się z powyższym A.L. złożył zażalenie do KWP Policji w Katowicach.
Nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia KWP w Katowicach utrzymał je w mocy (vide: postanowienie z [...]r. nr [...]).
W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na ogłoszony 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730,1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zadanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. To oznacza, że do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, merytoryczne rozpoznanie wniosku stanowiłoby naruszenie normy art. 6 K.p.a. (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Nie kwestionując zatem uprawnienia A.L. do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, KWP w Katowicach uznał, że organy Policji zobowiązane są przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu, zgodnie z którą organ może czynić tylko tyle ile pozwalają mu obowiązujące przepisy prawa. Tym samym nie może podejmować czynności w oparciu o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnie ustalając wysokość mnożnika przysługującego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji zarzucił im naruszenie art. 115a ustawy o Policji przez niewłaściwą wykładnię niezgodną z art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że sposób wyliczenia kwoty należnej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku TK. Nie wymaga nowelizacji przepis art. 115a ustawy o Policji, gdyż ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Nadal obowiązuje, a obowiązkiem organu było zrekonstruować jego treść. Od dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji wynosi 3 miesiące i taki okres należało przyjąć do wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w przypadku policjantów zwolnionych ze służby przed 1 lipca 2019 r. Natomiast po wyliczeniu ilości dni niewykorzystanego urlopu otrzymaną kwotę należało pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, to jest [...]r. obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.
Przyjęta przez TK metoda wyliczeń nie powinna – zdaniem skarżącego - nastręczać trudności skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Dalej skarżący zauważył, że wyrok TK przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.
Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyroki NSA z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2311/14, z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3287/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, z 15 lipca 2002 r. sygn. akt I OSK 2928/19 oraz z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie wskazał, że 18 września 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), w której zgodnie z art. 9 ust. 2 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponieważ skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługuje mu w wysokości ustalonej według przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Ustawodawca w cytowanym przepisie rozróżnił dwie sytuacje, w których nie jest możliwe wszczęcie postępowania.
Pierwsza z nich dotyczy przymiotu strony i nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest bowiem, że inicjatorem postępowania, może być jedynie podmiot, któremu przysługuje w danym postępowaniu przymiot strony zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 K.p.a.
Druga z przesłanek oznaczonych w art. 61a § 1 K.p.a. ma zdecydowanie szerszy zakres. Odsyła bowiem do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte.
Ponieważ w powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, stwierdzenie, że z określonych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte powinno być wyprowadzone z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie powód "oczywisty" o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, którego wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (zob. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2579/20 oraz z dnia 18 października 2016 r. sygn. II FSK 301/15 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest jedynie dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. I OSK 693/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. I OSK 2205/17 oraz z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II GSK 1706/17).
Postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania jest przecież aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu tym organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1053/17).
Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że zaistniała druga przesłanka z art. 61a § 1 K.p.a., to jest "inna przyczyna" uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Przyczyną tą w ich ocenie była "luka" powstała na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., o sygn. akt K 7/15, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Sąd w składzie tu orzekającym stanowiska tego nie podziela. Brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Powołany wyrok nie dotyczy, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Orzeka bowiem o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie tu orzekającym nie podzielił stanowiska organu, co do zaistnienia w sprawie "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. uniemożliwiającej wszczęcie postępowania.
W obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Twierdzenie jakoby w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na "istniejącą lukę prawną" nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Podkreślić ponadto w tym miejscu należy, że zastosowany w sprawie przepis art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że nie ma możliwości odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy, gdy tymczasem w tej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie, podobnie jak rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazuje na kwestie merytoryczne. Niewątpliwie jest to naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony.
Zaakcentować również należy, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, niewymagające analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). Taka sytuacja miałaby miejsce w tej sprawie, gdyby występował brak w sposób oczywisty podstawy prawnej do żądania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W tej sprawie nie można skutecznie uznać, aby nie było podstawy prawnej takiego żądania - została ona bowiem wyraźnie wskazana we wniosku strony. Jednakże ocena słuszności tego żądania wymagała pogłębionej analizy z uwagi na treść wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., o sygn. akt K 7/15. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie ma miejsca na takie wywody. Badanie zasadności zawartego we wniosku żądania powinno nastąpić w realiach tej sprawy w postępowaniu rozpoznawczym, a więc po wcześniejszym wszczęciu postępowania administracyjnego.
Zasadność lub bezzasadność żądania musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty, czego w niniejszej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie uczynił. Stąd naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. zostało uznane przez Sąd jako zasadne.
Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie jest zatem dopuszczalne, aby przed wszczęciem postępowania w tej sprawie organ przedstawiał wiążącą wykładnię przepisów prawa materialnego. Podobnie sąd administracyjny nie może tego czynić oceniając legalność kwestionowanego postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego na tym etapie postępowania pozbawione są doniosłości prawnej. Natomiast przedstawione we wstępnej części tego uzasadnienia motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny pozwalały przyjąć, że zaskarżone i poprzedzające je rozstrzygnięcie wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z podanych wyżej względów Sąd przyznał rację skarżącemu, albowiem organy Policji wadliwie zastosowały w okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 K.p.a. Brak zmiany regulacji prawnej w zakresie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego po wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie niweczył uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania. To oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wszcząć postępowanie administracyjne i w jego ramach odnieść się do żądania strony. Sąd nie stwierdził bowiem przeszkód o charakterze formalnym, które uniemożliwiałyby wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.