Uzasadnienie
Decyzją z 26 lipca 2022 r. nr PR.5432.33.2022 ldz.21339/07/2022/ GB Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia 31 maja 2022 r. nr [...], na podstawie której ustalona została opłata podwyższona w kwocie 116.503,00 zł za wydobycie w okresie od września do października 2020 r. przez D. K. (dalej jako strona lub strona skarżąca) bez wymaganej koncesji 4413,0 ton kopaliny - piasku z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w miejscowości K., gmina K., powiat [...], województwo [...].
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 z późn. zm. - zwanej dalej "p.g.g.").
Natomiast w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny. 20 października 2020 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w G. wpłynęło pismo Starosty [...] wraz z zawiadomieniem mieszkańców miejscowości K. o nielegalnym wydobyciu piasku przez D. K.. Do zawiadomienia dołączona była dokumentacja zdjęciowa działek o nr ewid. [...], [...], [...], potwierdzająca prowadzenie prac ziemnych polegających na wydobywaniu kruszywa naturalnego.
Na podstawie przeprowadzonych przez pracowników urzędu oględzin terenu stwierdzono wyrobisko w kształcie zbliżonym do prostokąta o wymiarach 50 na 30 m oraz głębokości do 1 m. Pobrano też próbkę urobku z wyrobiska. Uprawniony geolog stwierdził, że wydobyta kopalina to piasek drobny.
Ponadto 3 listopada 2021 r. w siedzibie Okręgowego Urzędu Górniczego w G. przesłuchano:
- - D. K., który zeznał, że od września 2020 r. do października 2020 r. prowadził wydobycie piasku w ilości ok. 5 tys. ton w celu retencji wody;
- - R. K., który zeznał, że ojciec do roku 2016 był właścicielem działek o nr ewid [...], [...] oraz [...]. Następnie przekazał mu te działki w drodze darowizny. Widział i wiedział, że ojciec wydobywa z nich piasek, natomiast on sam nie brał w tym udziału;
- - D. K., która zeznała, że mąż wywoził piasek, który wydobywał.
Dodatkowo na podstawie informacji pozyskanej od Starosty [...] organ ustalił, że dla działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...] nie wydano koncesji na wydobywanie kopaliny, nie zatwierdzono projektu robót geologicznych, nie zatwierdzono dokumentacji geologicznej, nie wydano decyzji nakazującej wykonanie dodatkowych prac geologicznych, nie wydano pozwolenia budowlanego dla inwestycji polegającej na wydobywaniu piasku, nie wydano pozwolenia wodnoprawnego, nie wydano decyzji w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji zagospodarowania, ani nie prowadzono żadnego postępowania w tej sprawie.
W oparciu o powyższe organ I instancji stwierdził, że na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] prowadzone były roboty ziemne polegające na wydobyciu piasku bez pozwoleń i bez decyzji upoważniających do prowadzenia takiej działalności. Ilość wydobytej kopaliny ustalono na podstawie pomiaru przeprowadzonego 29 października 2020 r. i wynosiła ona 2757,82 m3, to jest 4413,0 ton, co stało się podstawą do nałożenia na D. K. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 p.g.g.
Rozstrzygnięcie to na skutek złożonego odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzją z 26 lipca 2022 r. o nr [...].
Za niewiarygodne organ odwoławczy uznał wyjaśnienia strony jakoby na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] prowadzone były prace zmierzające do makroniwelacji i porządkowania gospodarki wodnej, na które pozwolenia nie są wymagane. Na podstawie analizy archiwalnych ortofotomap ustalono bowiem, że znajdujący się na tych działkach zbiornik wodny utworzony został po 16 kwietnia 2019 r. na terenie, który przed eksploatacją był wyrównany i nie wymagał niwelacji terenu. Również wygląd wyrobiska o pow. ponad 1500 m2 i głębokości ok. 2 m (średnio ok. 1,0 m nad i 1,0 m pod lustrem wody) temu przeczył.
Odnosząc się do ilości wydobytej kopaliny, z którą strona polemizowała wyjaśnił, że objętość piasku przyjęta do określenia ilości kopaliny, za której wydobycie organ ustalił opłatę podwyższoną została obliczona w dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji z listopada 2021 r. Obliczenia dokonał pracownik posiadający uprawnienia mierniczego górniczego na podstawie pomiaru sytuacyjno-wysokościowego punktów wyrobiska przy wykorzystaniu zestawu GPS oraz bezpośrednich pomiarów głębokości wyrobiska poniżej lustra wody. W ten sposób organ wyliczył objętość wydobytej kopaliny przy wykorzystaniu programu Win-Kalk dla części wykopu pod lustrem wody (wykorzystano rzędne skarpy nad lustrem wody oraz pomierzoną bezpośrednio głębokość zbiornika), natomiast dla części poniżej poziomu otaczającego terenu do lustra wody (wykorzystano pomierzone rzędne góry i dołu wykopu – nad lustrem wody). Ponadto objętość kopaliny obliczona została zestawem GPS punktów (współrzędne X, Y, Z) z wysoką (centymetrową) dokładnością oraz głębokością wyrobiska poniżej lustra wody.
Ponieważ z ortofotomapy terenu przed wykonaniem wyrobiska ustalono, że powierzchnia terenu nie wykazywała istotnych różnic wysokościowych (deniwelacji), przyjęcie rzędnych terenu przed eksploatacją na podstawie dokonanych 29 października 2020 r. pomiarów była wystarczająca dla określenia kubatury wydobytego piasku (objętość wykopu podpoziomowego). Pomiary rzędnych wysokościowych wykonano bowiem na stropie złoża (poniżej warstwy nakładu), a to oznacza, że pomiary i obliczenia objętości kopaliny wykonane zostały prawidłowo z uwzględnieniem głębokości wykopu – wyrobiska ok. 2 m (średnio ok. 1 m nad i 1 m pod lustrem wody).
Rodzaj wydobytej kopaliny potwierdził uprawniony geolog w oparciu o pobraną próbkę. Również sam odwołujący przyznał, że wydobywał piasek. Tym samym żądanie powołania biegłego w tym zakresie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uznał za bezzasadne.
Dodatkowo wskazał, że przy ustalaniu okresu wydobycia piasku prawidłowo organ I instancji przyjął datę początkową wrzesień 2020 r. (wskazaną dwukrotnie przez samego skarżącego w trakcie oględzin terenu oraz podczas jego przesłuchania) oraz końcową, tj. datę wykonania pomiaru w dniu 29 października 2020 r. Obrazy ortofotomap terenu przed i po eksploatacji wskazywały bowiem, że wyrobisko powstało po dniu 16 kwietnia 2019 r., czyli jak przyjął organ I instancji w okresie wrzesień-październik 2020 r. jak wskazał sam skarżący.
Odnosząc się natomiast do wątpliwości strony, co do prawidłowości działania urządzenia wykorzystywanego do wykonania pomiarów ilości wydobytej kopaliny organ odwoławczy wyjaśnił, że do pomiaru wyrobiska użyto sprzętu GPS (odbiornik [...] firmy T. wraz z kontrolerem [...] firmy T.) przy wykorzystaniu stacji referencyjnych VRSNet. Sprzęt ten posiada deklarację zgodności z normami unijnymi, co więcej zapewnia jakość wyników zgodną z obowiązującymi standardami technicznymi i przepisami prawnymi.
Wobec powyższego Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nie dopatrzył się podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, którą jako prawidłową utrzymał w mocy.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia decyzji odwoławczej wraz z decyzją organu I instancji i zarzucił im naruszenie:
- 1) przepisów postępowania to jest:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy; niedostateczne rozważenie i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w rezultacie ustalenie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistymi okolicznościami sprawy, zwłaszcza w zakresie okresu działań skarżącego na wskazanych w decyzji nieruchomościach oraz rzeczywistej ilości przemieszczonej kopaliny;
- - dowolne przyjęcie, że dokumentacja ustalająca ilość wydobytej kopaliny bez koncesji zawiera prawidłowe wyliczenia oraz że została sporządzona przez osobę uprawnioną posiadającą stosowne kwalifikacje zawodowe;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez odstąpienie zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii w przedmiocie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, tj. rodzaju kopaliny, która miała podlegać wydobyciu przez skarżącego oraz ustalenia jej ilości w sytuacji, w której do ustalenia w/w kwestii niezbędne są wiadomości specjalne;
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł się w ustalaniu okresu w jakim skarżący dokonywał działania uznanego za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, a w konsekwencji uniemożliwienie sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów leżących u podstaw takiego rozstrzygnięcia;
- 2) przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy p.g.g. polegające na błędnej kwalifikacji działania skarżącego jako wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny – piasku w sytuacji, w której dokonywał on dopuszczonej prawem makroniwelacji terenu w celu uporządkowania gospodarki wodnej na nieruchomości;
- - art. 116 ust. 3 p.g.g. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2015 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1941) przez zastosowanie przedmiotowych przepisów w niniejszej sprawie w sytuacji, w której odnoszą się one do osób dokonujących pomiarów oraz sporządzania dokumentacji w przedmiocie terenów zakładów wykonujących roboty geologiczne, o których mowa w art. 86 p.g.g. podziemnych zakładów górniczych, odkrywkowych zakładów górniczych, zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi, zakładów górniczych prowadzących działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji lub podziemnego składowania odpadów, zakładów górniczych prowadzących działalność w zakresie podziemnego składowania dwutlenku węgla, zakładów prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 p.g.g. z wyjątkiem działalności określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 p.g.g. prowadzonej wyłącznie w wyrobiskach poziomych lub o nachyleniu do 45º oraz działalności określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 p.g.g. prowadzonej metodą tarczową zamkniętą, zakładów prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 p.g.g. wyłącznie w wyrobiskach poziomych lub o nachyleniu do 45º ani zakładów prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy metodą tarczową zamkniętą zaś nieruchomość, która była badaną w toku niniejszego postępowania, nie mieści się w w/w zakresie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ błędnie zakwalifikował jego działania jako nielegalne wydobycie kopaliny, podczas gdy były to roboty ziemne mające na celu dokonanie makroniwelacji terenu. Jednocześnie pominął, że istniejące na działkach wyrobisko powstawało od 2016 r. Tym samym ortofotomapa z 2019 r., na której opierał się organ, nie mogła być miarodajnym dowodem w sprawie. Co istotne przy ustalaniu opłaty dodatkowej organ nie zbadał w sposób prawidłowy rodzaju kopaliny, gęstości objętościowej piasku, nie wykazał prawidłowości działania urządzenia pomiarowego. Nie ustalił też czy kopalina występowała na całej głębokości wykopu. W konsekwencji powyższego błędnie przyjął, że wydobyto 4.413 ton piasku, podczas gdy według wyliczeń skarżącego było to maksymalnie 2400 ton.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zaczynając od zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a następnie również art. 84 § 1 k.p.a., które miało doprowadzić do wadliwych ustaleń faktycznych Sąd stwierdza, że są to zarzuty nieuzasadnione. Zasadnicze dla sprawy ustalenie, że skarżący prowadził bez zezwolenia wydobycie piasku ma umocowanie w materiale dowodowym. Skarżący dwukrotnie przyznał, że wydobywał piasek z działek należących wówczas do syna. Wskazał ile piasku wydobył, w jakim czasie oraz że wywiózł go poza teren tych działek. Podobne zeznania złożył jego syn i żona. Pomijając jednak to, co powiedział sam skarżący oraz członkowie jego rodziny, pozostaje protokół oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Górniczego z załączoną dokumentacją fotograficzną. Protokół dotyczy wyrobiska i spryzmowanego urobku, a sporządzony został przez inspektorów Okręgowego Urzędu Górniczego, co do których możemy przyjąć, że odróżniają niwelację terenu od wydobywania kopaliny.
Wygląd, rozmiary wyrobiska i spryzmowanego urobku nie pozostawiają wątpliwości co do charakteru działalności skarżącego, który ze swej strony nie uzasadnił, co w tym stanie faktycznym świadczy o niwelacji terenu, a nie o wydobywaniu piasku. Ustalenie organów jest uzasadnione.
Czas wydobycia kopaliny nie jest przy tym istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest nią opłata za wydobycie bez koncesji kopaliny, obliczana z zastosowaniem stawki pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny.
Przyjęcie, w jakim czasie skarżący wydobywał piasek nastąpiło na podstawie jego własnych wyjaśnień. Zarzucanie obecnie organom górniczym, że przyjęto ustalenie bezpodstawnie nie może być uwzględnione przez sąd.
Kwestionowanie dalszych ustaleń faktycznych polega na twierdzeniu wywiedzionym z treści art. 84 § 1 k.p.a., że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ powinien dopuścić dowód z opinii biegłego, co dotyczy ustalenia rodzaju wydobytej kopaliny oraz jej ilości. Tego zarzutu Sąd również nie podzielił. W sprawie występują wyspecjalizowane organy geologiczno-górnicze, do których kompetencji należy wykonywanie nadzoru i kontroli nad działalnością regulowaną prawem geologicznym i górniczym (art. 1 ust. 2 pkt 2 p.g.g.), w tym wymierzanie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji (art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 p.g.g.). Skoro jest to właściwość tego organu, to naturalnym jest przyznanie mu kompetencji do przyjmowania ustaleń koniecznych do wykonywania swych obowiązków i w tym celu organ zatrudnia pracowników o kwalifikacjach niezbędnych do wykonywania jego ustawowych zadań.
Występujący w treści art. 84 § 1 k.p.a. zwrot Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne... należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o wiadomości, które leżą poza kompetencjami organu. W niniejszej sprawie obliczenia wydobytej kopaliny dokonała osoba z uprawnieniami mierniczego górniczego, co spełnia wymogi z art. 116 ust. 3 p.g.g., zgodnie z którym Dokumentację mierniczo-geologiczną sporządza: mierniczy górniczy, a w przypadku wydobywania kopalin metodą odkrywkową - także osoba posiadająca kwalifikacje zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. Jest to wystarczająca podstawa do przyjęcia, że obliczenia ilości wydobytego piasku dokonała osoba o właściwych kwalifikacjach. Powołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 października 2015 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 116 ust. 7 p.g.g. i dotyczy generalnie dokumentacji mierniczo-geologicznej, jej zawartości, warunków sporządzania, wykonywania prac geodezyjnych i geologicznych i postępowania z nią.
Przepisy tego rozporządzenia nie przekreślają znaczenia art. 116 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym dokumentacje mierniczo-geologiczną sporządza mierniczy górniczy. Osoba o takich kompetencjach obliczyła w sprawie ilość wydobytego piasku.
Na tej samej zasadzie Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania ustalenia, że wydobytą kopaliną był piasek, ponieważ nie przeprowadzono w tym kierunku dowodu z opinii biegłego. Jak wynika z akt sprawy próbkę kopaliny pobrano z miejsca jej wydobycia i okazano geologowi, który zakwalifikował ją jako piasek drobny. Jest to ustalenie leżące w kompetencjach organu geologiczno-górniczego. Trzeba też mieć na uwadze to, że od początku sprawy mówi się w niej o wydobywaniu piasku i tego rodzaju oświadczenie składał skarżący przyznając, że taką działalność prowadził i w jakich rozmiarach. Obecne twierdzenia skarżącego, że to mógł nie być piasek są dla sądu mało przekonujące i nie podważają ustaleń organu.
Podobnie rzecz ma się z twierdzeniami skarżącego na temat urządzeń użytych do pomiaru ilości wydobytego pisaku, jakoby były źle skalibrowane, co skutkowało nieprawidłowymi obliczeniami. W świetle wyjaśnień organu co do użytych urządzeń, ich zgodności z obowiązującymi standardami technicznymi potwierdzonej przez producenta, sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń organów górniczych. Ponadto, skarżący był obecny przy pomiarach wykonanych 29 października 2020 r. i nie zgłaszał uwag co do użytych urządzeń pomiarowych.
Powołany w skardze przepis art. 80 k.p.a. wprowadza zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z nim organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem sądu, przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy postępowanie dało podstawy do przyjęcia, że skarżący wydobywał bez zezwolenia piasek w ilości przyjętej przez organy. Nie ma w tych ustaleniach dowolności, nielogiczności lub braku oparcia w dowodach. Wręcz przeciwnie, w świetle przeprowadzonych w sprawie dowodów przyjęcie twierdzenia skarżącego, jakoby nie wydobywał piasku, a tylko niwelował teren, jakoby to mógł nie być piasek i nie w tych ilościach, które przyjął organ, choć sam deklarował większe ilości, byłoby wyrazem dowolnej oceny dowodów.
Uznając, że są podstawy faktyczne do orzeczenia wobec skarżącego opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez zezwolenia we wskazanej w decyzji wysokości, sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. przez ich wadliwe zastosowanie.
Mając to wszystko na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.