Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 709/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] po rozpatrzeniu odwołania Beneficjenta – "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. nr [...] z [...] r. w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "[...]" realizowanego w ramach RPO WSL na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie z [...] r. nr [...] współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji zobowiązującą do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm.).

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. decyzją nr [...] z [...] r. orzekł o obowiązku zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "[...]". Powodem takiego rozstrzygnięcia stał się fakt, że – zdaniem organu – Beneficjent zawyżył stawki wynagrodzeń osób zatrudnionych przy realizacji projektu w stosunku do stawek wynagrodzeń, jakie pobierają te osoby w ramach podstawowej działalności Beneficjenta, gdyż wzrost ten jest nieuzasadniony w świetle rodzaju realizowanych zadań, koniecznych kwalifikacji i zakresu odpowiedzialności osób, które je realizują. W związku z powyższym zobowiązał stronę do zwrotu dofinansowania w nieprawidłowo wydatkowanej części, odpowiadającej kwocie zawyżenia wynagrodzeń w terminie wskazanym na wstępie.

Od decyzji organu I instancji beneficjent wniósł odwołanie.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że [...] r. została zawarta pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Instytucję Pośredniczącą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 - Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. (dalej: IP), a Beneficjentem – "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Beneficjent), umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]" o numerze [...]. Projekt ten realizowany był przez Beneficjenta w okresie od [...] r. do [...] r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Do jego realizacji Beneficjent zaplanował potencjał kadrowy składający się z następujących osób:

1. - A. K. posiadającej wykształcenie wyższe ekonomiczne, z [...]-letnim doświadczeniem w doradztwie biznesowym dla zakładających własną działalność i dla firm już istniejących oraz w przygotowywaniu biznes planów i studiów wykonalności, która zrealizowała ponad 2,1 tysiąca godzin usług doradczych - zaangażowana miała zostać na stanowisku oficera dotacyjnego/doradcy biznesowego, na podstawie umowy o pracę w wymiarze [...] etatu;
2. - S. A. posiadającej wykształcenie wyższe pedagogiczne i ekonomiczne, od [...] r. oceniająca projekty pracując w [...], koordynowała projekty unijne w kilku firmach, specjalistka w obszarze pomocy publicznej, która zrealizowała ponad 200h szkoleniowych - zaangażowana miała zostać na stanowisku trenera/doradcy na podstawie umowy o pracę w wymiarze [...] etatu oraz na stanowisku trenera/doradcy, na podstawie umowy o pracę, bez podania wymiaru;
3. - G. R. posiadającego wykształcenie wyższe prawnicze i ekonomiczne, od [...] r. [...] Beneficjenta oraz doradca ds. księgowości dla [...], zrealizował prawie 500h doradztwa oraz ponad 170h szkoleniowych - zaangażowany miał zostać na stanowisku specjalisty ds. rekrutacji, na podstawie umowy o pracę, w wymiarze [...] etatu na stanowisku trenera/doradcy na podstawie umowy o pracę bez podania wymiaru.

Ponadto, w celu sprawnej realizacji projektu zaplanował powołanie zespołu projektowego w składzie:

1. - S. A., która zaangażowana miała zostać na stanowisku kierowniczki projektu, na podstawie umowy o pracę w wymiarze [...] etatu,
2. - A. S., która zaangażowana miała zostać na stanowisku asystentki, na podstawie umowy o pracę w wymiarze [...] etatu i specjalistki ds. szkoleń na podstawie umowy o pracę w wymiarze [...] etatu.

Osoby te były zatrudnione u Beneficjenta w ramach jego podstawowej działalności, ale na innych stanowiskach. Natomiast na stanowiskach określonych w projekcie, tj. trenera, doradcy czy specjalisty ds. rekrutacji, osoby te były zaangażowane jedynie w ramach realizowanych projektów.

Przy określaniu wynagrodzeń pracowników oddelegowanych do pracy przy Projekcie w części etatu, beneficjent zobowiązany był do stosowania rozdziału 6 podrozdziału 6.15 sekcja 6.15.1 pkt 3 Wytycznych z [...] r. Zgodnie z nimi wynagrodzenie takich pracowników powinno odpowiadać proporcji faktycznego ich zaangażowania w Projekcie w stosunku do czasu pracy wynikającego z umowy o pracę. W takim przypadku nie miały znaczenia stawki stosowane w "Taryfikatorze" ani stawki rynkowe. Wytyczne zawierają możliwość niezastosowania tej proporcji, ale tylko w przypadku, gdy jest to uzasadnione stopniem odpowiedzialności, złożoności lub poziomem kompetencji wymaganym na danym stanowisku.

Organ II instancji przeprowadził analizę porównawczą poziomu kompetencji, złożoności zadań i odpowiedzialności koniecznych do wykonywania zadań wynikających z podstawowych obowiązków, jak i z Projektu w odniesieniu do wszystkich zaangażowanych w realizację osób. I tak odnośnie:

1. 1) Kwalifikacji i kompetencji A. K. wskazał, że zgodnie z zakresem czynności, jako doradcy w Projekcie powierzone jej zostało przeprowadzenie indywidualnego doradztwa z zakresu źródeł finansowania inwestycji oraz analizy ryzyka i rentowności inwestycji, w wymiarze maksymalnie 10h na uczestnika w zależności od indywidualnego zapotrzebowania zgłaszanego przez uczestnika.

Organ ustalił, że A. K. posiadała kilkunastoletnie doświadczenie i kwalifikacje w zakresie wspierania rozwoju przedsiębiorczości, pozyskiwania funduszy (w tym przygotowanie wniosków i biznes planów) na inicjowanie przedsięwzięć gospodarczych, zarządzania i rozliczania w projektach unijnych, a także doświadczenie w świadczeniu usług doradczych i informacyjnych w ramach Krajowego Systemu Usług z zakresu m.in. zakładania działalności gospodarczej, formalno-prawnych aspektów prowadzenia działalności gospodarczej, pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania, tworzenia wniosków o dofinansowanie i biznes planów. Przedmiotowe doświadczenie i kwalifikacje A. K. zdobyła w trakcie pracy na stanowisku kierownika [...], a następnie menadżera ds. projektów u Beneficjenta. Do jej obowiązków w trakcie pracy dla Beneficjenta należało m.in. świadczenie usług doradczych z zakresu tworzenia działalności gospodarczej dla osób fizycznych oraz możliwości pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania przez małe i średnie przedsiębiorstwa, opracowywanie wniosków o wsparcie finansowe oraz studiów wykonalności i biznes planów projektów z [...] i [...] oraz innych zewnętrznych źródeł finansowania, opracowywanie i realizowanie projektów szkoleniowych współfinansowanych z [...], zarządzanie prowadzonymi projektami, opracowywanie analiz finansowych dla projektów inwestycyjnych.

W latach [...]-[...] zaangażowana była jako trener w projektach realizowanych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich pn. [...] oraz pn. [...] - szkolenia dla osób bezrobotnych, a także jako trener i konsultant biznesowy w projekcie realizowanym w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego pn. [...]. Ponadto, zgodnie z informacjami zawartymi w pkt B.12.3 wniosku o dofinansowanie zrealizowała ponad 2,1 tys. godzin usług doradczych.

Pomimo, iż A. K. nie prowadziła usług doradczych bezpośrednio przed oddelegowaniem do projektu to posiadane przez nią kompetencje i doświadczenie zawodowe zdobyte i wykorzystywane w pracy świadczonej w działalności podstawowej Beneficjenta w ramach stosunku pracy były tożsame z kompetencjami i kwalifikacjami niezbędnymi i wykorzystywanymi w pracy trenera i doradcy w ramach projektu.

Złożoność powierzonych zadań:

U Beneficjenta zajmowała się inicjowaniem i realizowaniem projektów, opracowywaniem wniosków o dofinansowanie i zarządzaniem projektami, prowadzeniem dokumentacji zgodnie z wymogami realizowanych projektów, opracowywaniem analiz i raportów. W projekcie zajmowała się świadczeniem usług doradczych dla uczestników projektu. Wykonywanie obowiązków na stanowisku menedżera ds. projektów (u Beneficjenta) związane jest z zaznajamianiem się z przepisami prawa związanymi z dofinansowaniem projektów, analizie regulaminów konkursów i innych dokumentów z nimi związanych, prawidłowym wypełnieniu dokumentów aplikacyjnych, a na późniejszym etapie również zarządzaniem projektem by był on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, umową i innymi wiążącymi dokumentami. Natomiast wykonanie pracy doradcy wiąże się w znacznej większości z przygotowaniem się zakresu udzielanego doradztwa i przekazywaniem wiedzy uczestnikom.

W ocenie organu złożoność zadań związanych ze świadczeniem usług doradczych nie przewyższa w żadnym zakresie złożoności zadań związanych z pracą na stanowisku menedżera ds. projektów, która wymaga bieżącego śledzenia zmian w przepisach prawa oraz dokumentach programowych, aby po pierwsze sporządzić wniosek, który otrzyma dofinansowanie, po drugie zrealizować go zgodnie z jego założeniami, a następnie rozliczyć. Z kolei praca doradcy wymagała jedynie zaktualizowania przez A. K. wiedzy już posiadanej i jej przekazania uczestnikom projektu.

Zakres odpowiedzialności:

A. K. jako: - menadżer ds. projektów (u Beneficjenta) realizując zadania takie jak: inicjowanie i realizowanie projektów z zakresu rozwoju przedsiębiorczości, opracowywanie wniosków o dofinansowanie, czy zarządzanie projektami, odpowiedzialna była m.in. za merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowywanych dokumentów, prawidłowe stosowanie przepisów, prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji, - doradca (w projekcie) odpowiedzialna była m.in. za osobiste przeprowadzenie doradztwa z zachowaniem wysokich standardów jakości w sposób zapewniający osiągnięcie zakładanych celów oraz realizację programu, merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowanych przez siebie dokumentów, a także za prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji. IP ustaliła, że zakres obowiązków i odpowiedzialność A. K. na stanowisku menedżera ds. projektów dotyczył istotnej części działalności gospodarczej Beneficjenta, stanowiącej źródło jej przychodów, związanej z pozyskiwaniem nowych zleceń oraz kompleksową realizacją projektów.

Praca na tym stanowisku cechuje się wysokim stopniem odpowiedzialności. Brak pozyskania nowych zleceń czy też nieotrzymanie dofinansowania na realizację projektów wiązałoby się ze zmniejszeniem przychodów oraz brakiem zadań do realizacji.

Natomiast odpowiedzialność za wykonanie pracy doradcy wiąże się w znacznej części z umiejętnościami przekazania posiadanej wiedzy uczestnikom doradztwa. Doradca nie jest już odpowiedzialny za to jak uczestnik przyjmie i wykorzysta przekazaną wiedzę. Ponadto, nie odpowiada finansowo za wykonaną pracę, a za kontrolę jego pracy pod kątem merytorycznym i formalnym oraz odpowiedzialność przed Beneficjentem za jej wykonanie ponosi Kierownik projektu. IP doszła do przekonania, że odpowiedzialność związana z wykonywaniem obowiązków na stanowisku doradcy w żadnym aspekcie nie przewyższa odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków na stanowisku menedżera ds. projektów.

Końcowo organ ocenił, że zakres odpowiedzialności, złożoność powierzonych zadań oraz poziom kompetencji wymaganych na stanowisku doradcy był tożsamy, a niejednokrotnie nawet niższy niż na stanowisku menadżera ds. projektów. Tym samym wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających różnicę w udziale wydatku na wynagrodzenia A. K. do czasu pracy wynikającego z podstawowego stosunku pracy.

Organ przedstawił też sposób ustalenia wynagrodzenia, jakie byłoby proporcjonalne do wynagrodzenia, jakie osoba ta uzyskałaby w tym samym czasie świadcząc pracę według stawek określonych w ramach podstawowego zatrudnienia, a różnica między kwotą wypłaconą, a tak ustaloną została uznana za wydatek niekwalifikowalny. Analogiczne wyliczenia zostały poczynione także odnośnie pozostałych osób i szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji.

2) S. A. Wykonując pracę menadżera ds. projektów w ramach podstawowej działalności Beneficjenta została ponadto oddelegowana do pracy w projektach pn.: - "[...]" do pełnienia funkcji specjalistki ds. rekrutacji, trenera i doradcy oraz oficera dotacyjnego, - "[...]" na stanowisko kierowniczki projektu (koszty pośrednie), trenera, doradcy i oficera dotacyjnego (koszty bezpośrednie), - "[...]" na stanowisko na stanowisko kierowniczki projektu, trenera i doradcy. Łączne zaangażowanie zawodowe S. A. w poszczególnych miesiącach nie przekraczało 276h. Oddelegowanie ww. osoby do realizacji zadań w projekcie następowało bowiem na podstawie kolejnych aneksów do umowy o pracę z [...] r. Zadania na stanowisku doradcy w ramach wsparcia pomostowego po rozpoczęciu działalności gospodarczej zostały określone w zakresie czynności z [...] r. Wynagrodzenie S. A. w poszczególnych miesiącach jej oddelegowania do projektu na stanowisko doradcy po rozpoczęciu działalności gospodarczej nie odpowiadało proporcji jej faktycznego zaangażowania w realizację zadań w projekcie w stosunku do czasu wynikającego z podstawowej umowy o pracę.

Poziom kwalifikacji i kompetencji:

Zgodnie z zakresem czynności z [...] r. S. A. jako doradcy powierzone zostało przeprowadzenie indywidualnego doradztwa w ramach wsparcia pomostowego po rozpoczęciu działalności gospodarczej z zakresu źródeł finansowania inwestycji oraz analizy ryzyka i rentowności inwestycji, w wymiarze maksymalnie 10h na uczestnika w zależności od indywidualnego zapotrzebowania zgłaszanego przez uczestnika. Na stanowisku: - menadżera ds. projektów (u Beneficjenta) wykonywała m.in. takie zadania i czynności jak: kształtowanie strategii rozwoju usług proinnowacyjnych instytucji otoczenia biznesu, inicjowanie i realizowanie projektów z zakresu rozwoju przedsiębiorczości i innowacji, świadczenie usług informacyjnych i doradczych z zakresu możliwości pozyskiwania dofinansowania ze źródeł UE dla podmiotów publicznych i prywatnych, świadczenie usług informacyjnych i doradczych z zakresu możliwości realizacji projektów innowacyjnych, pomoc merytoryczna w zakresie przygotowywania wniosków/biznes planów osób planujących rozpocząć działalność gospodarczą, organizacja oraz prowadzenie szkoleń, konferencji, seminariów, zjazdów, szkolenia i zagadnienia związane z tworzeniem biznes planów, szkolenia i zagadnienia związane z pozyskiwaniem środków pomocowych, przygotowywanie studiów wykonalności, biznes planów, strategii rozwoju oraz innych dokumentów strategicznych dla podmiotów prywatnych i publicznych, opracowywanie wniosków o dofinansowanie inwestycji, określanie potrzeb szkoleniowych pracowników i osób poszukujących pracy, opracowywanie i realizowanie projektów szkoleniowych współfinansowanych z EFS.

Ponadto, ukończyła studia pedagogiczne, a także studia podyplomowe z zakresu europejskich stosunków finansowo-ekonomiczno-prawnych, trenera i organizatora szkoleń oraz pozyskiwania funduszy zewnętrznych. Posiada również m.in. [...] doświadczenie w doradztwie biznesowym dla zakładających własną działalność gospodarczą oraz zrealizowała ponad 200h szkoleniowych;

1. - doradcy (w projekcie) wykonywała zadania bazując na dotychczasowych osiągnięciach i posiadanych już kwalifikacjach.

Organ doszedł do przekonania, że posiadane przez S. A. kompetencje i doświadczenie zawodowe i wykorzystywane przez nią w ramach pracy świadczonej w działalności podstawowej Beneficjenta w ramach stosunku pracy były tożsame z kompetencjami i kwalifikacjami niezbędnymi do wykonania pracy trenera w ramach projektu, co również sama zeznała.

Złożoność powierzonych zadań:

S. A. na stanowisku: - menedżera ds. projektów (u Beneficjenta) zajmowała się m.in. inicjowaniem i realizowaniem projektów z zakresu przedsiębiorczości i innowacji, świadczeniem usług informacyjnych i doradczych z zakresu możliwości pozyskiwania dofinansowania ze źródeł UE dla podmiotów publicznych i prywatnych, świadczeniem usług informacyjnych i doradczych z zakresu możliwości realizacji projektów innowacyjnych, pomocą merytoryczną w zakresie przygotowywania wniosków/biznes planów osób planujących rozpocząć działalność gospodarczą, organizacją oraz prowadzeniem szkoleń, konferencji, seminariów, zjazdów, szkoleniami i zagadnieniami związanymi z tworzeniem biznes planów, szkoleniami i zagadnieniami związanymi z pozyskiwaniem środków pomocowych, przygotowywaniem studiów wykonalności, biznes planów, strategii rozwoju oraz innych dokumentów strategicznych dla podmiotów prywatnych i publicznych, opracowywaniem wniosków o dofinansowanie inwestycji, określaniem potrzeb szkoleniowych pracowników i osób poszukujących pracy, opracowywaniem i realizacją projektów szkoleniowych współfinansowanych z EFS,

1. - doradcy (w projekcie) zajmowała się świadczeniem usług doradczych dla uczestników projektu. IP ustaliła, że wykonywanie obowiązków na stanowisku menedżera ds. projektów związane jest z zaznajamianiem się z przepisami prawa związanymi z dofinansowaniem projektów, analizie regulaminów konkursów i innych dokumentów z nimi związanych, prawidłowym wypełnieniu dokumentów aplikacyjnych, a na późniejszym etapie również takim zarządzaniem projektem by był on zgodny z obowiązującymi przepisami, umową i innymi wiążącymi dokumentami. Natomiast wykonywanie pracy na stanowisku doradcy wiąże się w znacznej większości z przygotowaniem się zakresu udzielonego doradztwa, a także przekazaniem wiedzy uczestnikom.

Organ ocenił, że złożoność zadań związanych ze świadczeniem pracy w projekcie na stanowisku doradcy nie przewyższa w żadnym zakresie złożoności zadań związanych z pracą na stanowisku menedżera ds. projektów. Praca menadżera ds. projektów wymaga bieżącego śledzenia zmian w przepisach prawa oraz dokumentach programowych, aby po pierwsze sporządzić wniosek, który otrzyma dofinansowanie, po drugie zrealizować go zgodnie z jego założeniami, a następnie rozliczyć. Z kolei praca doradcy wymagała jedynie aktualizacji posiadanej wiedzy pod kątem konkretnego uczestnika i branży w jakiej zamierzał prowadzić działalność gospodarczą. IP, biorąc pod uwagę ilość godzin doradztwa, do przeprowadzenia których zobowiązana była S. A., a także zakres zadań na stanowisku doradcy po założeniu działalności gospodarczej, zbieżny z zakresem obowiązków wykonywanych na rzecz Beneficjenta wymienionym w życiorysie zawodowym, doszedł do przekonania, że praca na stanowisku doradcy nie cechowała się stopniem złożoności przewyższającym stopień złożoności pracy na stanowisku menadżera ds. projektów.

Zakres odpowiedzialności:

S. A. jako - menadżer ds. projektów (u Beneficjenta) realizując zadania takie jak inicjowanie i realizowanie projektów z zakresu rozwoju przedsiębiorczości i innowacji, opracowywanie wniosków o dofinansowanie, zarządzanie projektami, opracowywanie studiów wykonalności, udzielanie informacji i praca z przedsiębiorcami w zakresie pozyskiwania dofinansowania odpowiedzialna była m.in. za merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowywanych dokumentów, prawidłowe stosowanie przepisów, prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji,

1. - doradca (w projekcie) odpowiedzialna była m.in. za osobiste przeprowadzenie doradztwa z zachowaniem wysokich standardów jakości w sposób zapewniający osiągnięcie zakładanych celów oraz realizację programu, merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowanych przez siebie dokumentów, a także za prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji.

Organ ocenił, że zakres obowiązków i odpowiedzialność na stanowisku menedżera ds. projektów dotyczył istotnej części działalności Beneficjenta, w związku z czym praca na tym stanowisku cechowała się wysokim stopniem odpowiedzialności. Zadania specjalisty ds. rekrutacji wiązały się z odpowiedzialnością za proces rekrutacji oraz całość dokumentacji w tym zakresie.

Natomiast odpowiedzialność za wykonanie pracy doradcy wiązała się w znacznej części z umiejętnościami przekazania posiadanej wiedzy uczestnikom doradztwa - doradca nie jest już odpowiedzialny za to jak uczestnik przyjmie i wykorzysta przekazaną wiedzę.

Porównując zakresy odpowiedzialności, organ doszedł do przekonania, że odpowiedzialność związana z wykonywaniem obowiązków na stanowisku doradcy w żadnym aspekcie nie przewyższa odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków na stanowisku menedżera ds. projektów.

Ocenił, że zakres odpowiedzialności, złożoność powierzonych zadań oraz poziom kompetencji wymaganych stanowisku doradcy był tożsamy, a niejednokrotnie nawet niższy niż na stanowisku menadżera ds. projektów. Tym samym wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających różnicę w udziale wydatku na wynagrodzenia S. A. w stosunku do czasu pracy wynikającego z podstawowego stosunku pracy.

3) A. S. Wykonując pracę menadżera ds. PR i promocji w ramach podstawowej działalności Beneficjenta została ponadto oddelegowana do pracy w projektach pn.: - "[...]" na stanowisko asystentki kierowniczki projektu (koszty pośrednie), trenera i doradcy (koszty bezpośrednie), - "[...]" do pełnienia funkcji trenera i doradcy, - "[...]" na stanowisko na stanowisko asystentki kierowniczki projektu, trenera i doradcy. Oddelegowanie A. S. do realizacji zadań w projekcie następowało na podstawie aneksów do umowy o pracę z [...] r. Zadania powierzone na stanowisku doradcy w ramach wsparcia pomostowego po rozpoczęciu działalności gospodarczej zostały określone w zakresie czynności z [...] r.

Poziom kwalifikacji i kompetencji:

Zgodnie z zakresem czynności A. S. jako: - doradcy (w Projekcie) powierzone zostało przeprowadzenie indywidualnego doradztwa w ramach wsparcia pomostowego po rozpoczęciu działalności gospodarczej z zakresu promocji firmy oraz narzędzi wykorzystywanych w promocji, w wymiarze 10h na uczestnika w zależności od indywidualnego zapotrzebowania zgłaszanego przez uczestnika,

1. - menadżer ds. RP i promocji oraz menadżera klastra wykonywała m.in. takie zadania jak: nadzór nad treścią merytoryczną i wyglądem graficznym informacji dotyczących projektów, organizowanie i wykonywanie czynności i zadań związanych z promocją projektów, organizowanie promocji, organizowanie współpracy z mediami, opracowywanie identyfikacji wizualnej projektów, promowanie i kreowanie wizerunku [...], świadczenie usług informacyjnych i doradczych z zakresu promocji działalności gospodarczej, organizowanie szkoleń, konferencji, seminariów, zjazdów oraz prowadzenie szkoleń, prowadzenie szkoleń dla Urzędu Pracy z zakresu promocji w mikrofilmie, prowadzenie szkoleń dla klientów [...] z zakresu promocji, marketingu oraz social mediów, prowadzenie szkoleń w ramach Krajowego Funduszu Szkoleniowego z zakresu marketingu, obsługi komputera, obsługi pakietu Office, budowanie wizerunku klastra, promowanie współpracy w otoczeniu klastra, ułatwianie partnerom powiązania klastrowego oraz ich przedstawicielom i pracownikom dostępu do najnowszych osiągnięć nauki, technologii i wymiany doświadczeń. Organ I instancji ustalił, że A. S. ukończyła studia z zakresu menadżera kultury, public relations oraz komunikacji i public relations w biznesie. Ponadto posiada kursy z zakresu promocji i marketingu oraz doświadczenie w pracy z klientem indywidualnym i w prowadzeniu szkoleń z zakresu marketingu i promocji dla przedsiębiorców, firm, jednostek samorządu terytorialnego. W ramach pracy na stanowisku menadżera ds. PR i promocji świadczyła usługi informacyjne i doradcze z zakresu promocji działalności gospodarczej. Prowadziła również szkolenia dla urzędów pracy z zakresu promocji mikrofirmie oraz szkolenia dla klientów Beneficjenta z zakresu promocji, marketingu oraz social mediów, a także szkolenia w ramach [...] z zakresu marketingu. Organ doszedł do przekonania, że posiadane przez A. S. kompetencje i doświadczenie zawodowe zdobyte i wykorzystywane w ramach pracy świadczonej w działalności podstawowej Beneficjenta były tożsame z kompetencjami i kwalifikacjami niezbędnymi i wykorzystywanymi w pracy trenera i doradcy w ramach projektu.

Złożoność powierzonych zadań:

A. S. na stanowisku - menedżera ds. PR i promocji (u Beneficjenta) zajmowała się m.in. organizacją współpracy z mediami, organizowaniem promocji i kreowaniem wizerunku [...], organizacją i prowadzeniem szkoleń i doradztwa z zakresu promocji i marketingu, - doradcy (w Projekcie) zajmowała się świadczeniem usług doradczych i prowadzeniem szkoleń dla uczestników projektu z zakresu promocji i strategii marketingowej. Po założeniu działalności przez uczestnika doradztwo dotyczyło opracowania ścieżki marketingowej, która pozwalała na utrzymanie działalności przez minimum rok.

Ponadto, przygotowywała dokumenty dla uczestników w zależności od ich potrzeb np. notatki dotyczące gramatury papieru, wymiary plakatów, ulotek. Wykonywanie obowiązków na stanowisku menedżera ds. PR i promocji (u Beneficjenta) związane było głównie z ciągłą analizą działań konkurencji celem dostosowania się do niej, szukaniem nowych możliwości promocji działalności podmiotu, promowaniem działalności poprzez różne źródła przekazu, dbanie o dobry wizerunek podmiotu, budowaniem strategii marketingowych. Budowanie właściwego wizerunku podmiotu jest niezmiernie istotne dla podnoszenia jego konkurencyjności.

Ponadto, wymaga bieżącego aktualizowania posiadanych kwalifikacji i wiedzy. Natomiast wykonanie pracy doradcy (w Projekcie) wiązało się w znacznej większości z przygotowaniem się z zakresu udzielanego doradztwa, a także przekazywaniem wiedzy uczestnikom. W ocenie organu złożoność zadań związanych ze świadczeniem usług doradczych nie przewyższa w żadnym zakresie złożoności zadań związanych z pracą na stanowisku menedżera ds. PR i promocji. Praca menadżera ds. PR i promocji wymaga bieżącego śledzenia zmian na rynku w obszarze działalności Beneficjenta, aby dostosować do nich działania marketingowe oraz zrealizować te działania tak, aby osiągnąć z nich jak największe korzyści, wymaga także stałego poszukiwania nowych możliwości dotarcia z ofertą do klienta. Z kolei praca doradcy wymagała jedynie zaktualizowania przez posiadanej wiedzy i jej przekazania uczestnikom projektu.

Zakres odpowiedzialności:

A. S. jako - menadżer ds. PR i promocji (u Beneficjenta) realizując zadania takie jak organizacja współpracy z mediami, organizowanie promocji i kreowanie wizerunku [...], organizowanie szkoleń, konferencji, seminariów i zajazdów czy też prowadzenie szkoleń z zakresu promocji marketingu odpowiedzialna była m.in. za merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowywanych dokumentów, prawidłowe stosowanie przepisów, prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji, ale przede wszystkim za kreowanie wizerunku spółki i działalności którą prowadzi, - doradca (w Projekcie) odpowiedzialna była m.in. za osobiste przeprowadzenie doradztwa z zachowaniem wysokich standardów jakości w sposób zapewniający osiągnięcie zakładanych celów oraz realizację programu, merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowanych przez siebie dokumentów, a także za prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji.

Organ I instancji ustalił, że odpowiedzialność za wykonanie pracy doradcy wiąże się w znacznej części z umiejętnościami przekazania posiadanej wiedzy uczestnikom doradztwa. Doradca nie jest już odpowiedzialny za to jak uczestnik przyjmie i wykorzysta przekazaną wiedzę. Ponadto, doradca nie odpowiada finansowo za wykonaną pracę, a za kontrolę jej pracy pod kątem merytorycznym i formalnym i odpowiedzialność przed Beneficjentem ponosi kierownik projektu. Z kolei praca na stanowisku menadżera ds. PR i promocji (u Beneficjenta) cechuje się wysokim stopniem odpowiedzialności. Organ doszedł do przekonania, że odpowiedzialność związana z wykonywaniem obowiązków na stanowisku doradcy w żadnym aspekcie nie przewyższa odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków na stanowisku menedżera ds. PR i promocji.

Organ ocenił, że zakres odpowiedzialności, złożoność powierzonych zadań oraz poziom kompetencji wymaganych na stanowisku doradcy był tożsamy, a niejednokrotnie nawet niższy niż na stanowisku menadżera ds. PR i promocji. Tym samym wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających różnicę w udziale wydatku na wynagrodzenia A. S. do czasu pracy wynikającego z podstawowego stosunku pracy.

4) G. R. Wykonując pracę [...] w ramach podstawowej działalności Beneficjenta został ponadto oddelegowany do pracy w projektach pn.: - "[...]" na stanowisko specjalisty ds. rekrutacji, trenera i doradcy oraz oficera dotacyjnego (koszty bezpośrednie) - do pełnienia funkcji doradcy w ramach wsparcia pomostowego po rozpoczęciu działalności gospodarczej, - "[...]" do pełnienia funkcji trenera i doradcy oraz oficera dotacyjnego (koszty bezpośrednie), - "[...]" na stanowisko specjalista ds. rekrutacji, trener i oficer dotacyjny.

Poziom kwalifikacji i kompetencji:

Zgodnie z zakresem czynności G. R. jako: - doradcy (w Projekcie) powierzone zostało przeprowadzenie indywidualnego doradztwa w ramach wsparcia pomostowego po rozpoczęciu działalności gospodarczej z zakresu formalno-prawnych aspektów prowadzenia działalności gospodarczej, form rozliczeń z US i ZUS, podstaw rachunkowości oraz obowiązków związanych z zatrudnianiem pracowników, w wymiarze maksymalnie 10h na uczestnika w zależności od indywidualnego zapotrzebowania zgłaszanego przez uczestnika, - głównemu księgowemu (u Beneficjenta) powierzone zostało prowadzenie księgowości spółki, sprawowanie kontroli formalnoprawnej, merytorycznej i rachunkowej dokumentów księgowych, prowadzenie dokumentacji płacowych pracowników, zatrudnianie pracowników, prowadzenie rozliczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz zobowiązań podatkowych, ubezpieczeniowych i innych publiczno-prawnych, prowadzenie ewidencji podatku VAT, sporządzanie analiz i sprawozdań finansowych, obsługa prawna i doradztwo prawne dla spółki, sporządzanie części finansowej wniosków o płatność w ramach realizowanych przez spółkę projektów, a także świadczenie usług informacyjnych i doradczych z zakresu prowadzenia działalności gospodarczej (aspekty prawne i księgowe), prowadzenie szkoleń dla Urzędu Pracy z zakresu podatków, zakładania działalności, rachunkowości w mikrofilmie, prowadzenie szkoleń dla klientów Beneficjenta z zakresu zakładania działalności gospodarczej, biznesplanu, rozliczeń z urzędem skarbowym oraz ZUS.

Organ I instancji ustalił, że G. R. posiada wykształcenie wyższe prawnicze oraz ukończył studia podyplomowe z zakresu [...]. Od [...] r. jest [...] Beneficjenta oraz doradcą ds. księgowości dla [...]. Zrealizował także prawie 500h doradztwa finansowego i ponad 170h szkoleniowych. Organ I instancji doszedł do przekonania, że posiadane przez G. R. kompetencje, wiedza z zakresu szeroko rozumianej księgowości oraz doświadczenie zawodowe wykorzystywane w ramach pracy świadczonej w działalności podstawowej Beneficjenta były tożsame z kompetencjami i kwalifikacjami niezbędnymi i wykorzystywanymi w pracy doradcy w ramach projektu.

Złożoność powierzonych zadań:

Wykonywanie pracy przez G. R. na stanowisku – [...] (u Beneficjenta) związana była z prowadzeniem szeroko rozumianej księgowości spółki, jej rozliczeń z właściwymi urzędami i innymi zadaniami związanymi z finansami spółki tak, aby były one zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a także bieżące zapoznawanie się ze zmianami przepisów prawa. Ponadto praca ta wiązała się z koniecznością sporządzania wielu dokumentów księgowych, dokumentów dotyczących zatrudniania i wynagradzania pracowników, sprawozdań i analiz. Przygotowanie przedmiotowych dokumentów obarczone było dużym stopniem złożoności i wymagało posiadania odpowiednich kwalifikacji, - doradcy (w Projekcie) wiązało się w znacznej większości z przygotowaniem się z zakresu udzielonego wsparcia i przekazania tej wiedzy uczestnikom doradztwa.

W ocenie organu I instancji złożoność zadań związanych ze świadczeniem pracy w projekcie na stanowisku doradcy nie przewyższa w żadnym zakresie złożoności zadań związanych z pracą na stanowisku [...]. Praca na stanowisku głównego księgowego wymaga bowiem bieżącego śledzenia zmian w przepisach prawa, dostosowywania się do nich, prowadzenia rozliczeń, przygotowywania sprawozdań i analiz, a w szczególności zapewnienia prawidłowości i zgodności z przepisami prawa finansów spółki. Z kolei praca doradcy wymagała jedynie zaktualizowania wiedzy już posiadanej, jej dostosowanie do potrzeb uczestników, a następnie jej przekazania uczestnikom projektu.

Zakres odpowiedzialności:

G. R. jako: - [...] (u Beneficjenta) odpowiedzialny był za bieżące prowadzenie księgowości spółki, merytorycznej i rachunkowej dowodów księgowych oraz innych dokumentów powodujących skutki finansowe, prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów, prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji. Ponadto, upoważniony został do podpisywania dokumentów operacyjnych, finansowych i inwestycyjnych, - doradca (w Projekcie) odpowiedzialny był m.in. za osobiste przeprowadzenie doradztwa z zachowaniem wysokich standardów jakości w sposób zapewniający osiągnięcie zakładanych celów oraz realizację programu, merytoryczną i formalną prawidłowość przygotowanych przez siebie dokumentów, a także za prawidłową realizację powierzonych zadań i podejmowanych decyzji. Organ ustalił, że odpowiedzialność za wykonanie pracy doradcy wiąże się w znacznej części z umiejętnościami przekazania posiadanej wiedzy uczestnikom doradztwa.

Doradca nie jest już odpowiedzialny za to jak uczestnik przyjmie i wykorzysta przekazaną wiedzę. Ponadto, trener czy doradca nie odpowiada finansowo za wykonana pracę, a za kontrolę jego pracy pod kątem merytorycznym i formalnym i odpowiedzialność przed Beneficjentem za jej wykonanie ponosi kierownik projektu. Organ doszedł do przekonania, że odpowiedzialność związana z wykonywaniem obowiązków na stanowisku doradcy w żadnym aspekcie nie przewyższa, a wręcz jest znacząco niższa od odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków na stanowisku głównego księgowego. Ocenił, że zakres odpowiedzialności, złożoność powierzonych zadań oraz poziom kompetencji wymaganych na stanowisku doradcy był tożsamy, a niejednokrotnie nawet niższy niż na stanowisku głównego księgowego. Tym samym wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających różnicę w udziale wydatku na wynagrodzenia G. R. do czasu pracy wynikającego z podstawowego stosunku pracy.

Zgodnie z zapisami Wytycznych ocena kwalifikowalności wydatku dokonywana jest na etapie oceny wniosku o dofinansowanie, w trakcie jego realizacji poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie czynności kontrolnych. Przyjęcie wniosku o dofinansowanie i podpisanie umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki przedstawione do rozliczenia zostaną uznane za kwalifikowalne. Ocena kwalifikowalności wydatków polega bowiem na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie. Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do stosowania których zobowiązany jest realizator projektu, na podstawie stanu faktycznego. Organ podniósł, że w przypadku oddelegowania własnego pracownika do pracy w projekcie w części etatu zobowiązany był do stosowania zapisów rozdziału 6 podrozdziału 6. 15 sekcja 6.15.1 pkt 3) Wytycznych z [...] r. Zgodnie z Wytycznymi, w przypadku pracowników oddelegowanych w części do wykonywania pracy w projekcie, wynagrodzenie za ich pracę powinno odpowiadać proporcji faktycznego ich zaangażowania w projekcie w stosunku do czasu pracy wynikającego z umowy o pracę.

W takim przypadku nie miały znaczenia stawki na tożsamych lub podobnych stanowiskach określone w Wykazie dopuszczalnych stawek dla towarów i usług "Taryfikator", czy też stawki stosowane na rynku. Bez znaczenia pozostawały również oświadczenia pracowników Beneficjenta złożone w [...] r., z których wynika, że podejmą się oni pracy w projekcie jedynie za stawki rynkowe. Wytyczne dopuszczają bowiem możliwość niezastosowania proporcji, o której mowa powyżej, jedynie gdy uzasadnione jest to stopniem odpowiedzialności, złożoności lub poziom kompetencji wymaganym na danym stanowisku.

Ponadto Wytyczne dopuszczają możliwość zaangażowania do realizacji zadań w projekcie osób na podstawie umowy cywilnoprawnej, jednak pod warunkiem zachowania procedur określonych dla udzielania zamówień. Oznacza to, że w takim przypadku wynagrodzenie tych osób odpowiadać będzie stawkom rynkowym. Organ dokonując oceny zasadności poniesienia wydatku na wynagrodzenie oddelegowanego personelu projektu w kwocie przekraczającej proporcję, o której mowa w Wytycznych, zweryfikował, czy stopień odpowiedzialności, złożoności lub poziomu kompetencji wymaganych na danym stanowisku uzasadniał wzrost wynagrodzenia i doszedł do przekonania, że nie.

Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie Beneficjent:

1. - zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 4 ust. 1),
2. - oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 28 oraz zapisami SzOOP i zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z ich zapisami, w tym ze szczegółowymi obowiązkami beneficjenta określonym w załączniku nr 9 do umowy (§ 4 ust. 2),
3. - zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisy prawa krajowego i unijnego oraz treść Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 28, tj. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z [...] r. zatwierdzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju dokumentem nr [...] (§ 4 pkt 4 i § 1 pkt 28 lit. e).

Wytyczne, o których mowa wyżej obowiązywały do [...] r. bowiem [...] r. Minister Rozwoju i Finansów dokumentem nr [...] zatwierdził kolejną wersję Wytycznych, które obowiązywały od dnia ogłoszenia komunikatu, tj. od [...] r. (M.P. poz. [...], dalej: Wytyczne z [...] r.). Następnie [...] r. dokumentem nr [...] zatwierdził zmianę Wytycznych, która obowiązywała od [...] r. (M.P. poz. [...], dalej: Wytyczne z [...] r.). Jak wynika z powyższego, Wytyczne od dnia zawarcia umowy o dofinansowanie były zmieniane dlatego ocena kwalifikowalności wydatków każdorazowo odnosiła się do dokumentów obowiązujących w dniu oddelegowania poszczególnych pracowników do pracy w projekcie, a także dnia poniesienia wydatku z tyt. wynagrodzenia poszczególnych pracowników oddelegowanych do pracy w projekcie. Z tego względu w niniejszej sprawie obowiązywały Wytyczne z a [...] r. oraz Wytyczne z [...] r.

Zgodnie z pkt 1), 2) i 3) rozdz. 6.2 działu 6 Wytycznych z [...] r. i Wytycznych z [...] r.:

1. 1) Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi i innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie;
2. 2) Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta, a także B. po zakończeniu realizacji projektu;
3. 3) Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:
4. a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie,
5. b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego,
6. c) jest zgodny z program operacyjnym i szczegółowym opisem osi priorytetowych programu operacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 25 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020,
7. d) został uwzględniony w budżecie projektu,
8. e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
9. f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,
10. g) został dokonany w sposób został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
11. h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym,
12. i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,
13. j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców,
14. k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, lub określonymi przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym w wytycznych programowych lub regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Personelem projektu, zgodnie z pojęciem zawartym:

1. - w rozdz. 3 pkt 1) lit s) Wytycznych z [...] r., są osoby zaangażowane do realizacji zadań lub czynności w ramach projektu, które wykonują osobiście, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub wykonujące zadania lub czynności w ramach projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, osoby samozatrudnione w rozumieniu sekcji 6.16.3 Wytycznych, osoby współpracujące w rozumieniu art. 13 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wolontariusze wykonujący świadczenia na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;
2. - w rozdz. 3 pkt 1) lit. s Wytycznych z [...] r. są osoby zaangażowane do realizacji zadań lub czynności w ramach projektu, na podstawie stosunku pracy, osoby samozatrudnione w rozumieniu lit. p Wytycznych, osoby współpracujące w rozumieniu art. 13 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wolontariusze wykonujący świadczenia na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Jak wynika z powyższego pojęcie personelu projektu otrzymało nowe brzmienie (Wytyczne z [...] r.) i nie obejmowało już osób zaangażowanych do realizacji zadań w projekcie na podstawie umów cywilnoprawnych jako personelu projektu. W Wytycznych z [...] r. (podrozdział 6.16. rozdział 6 oraz sekcja 6.16.1) oraz w Wytycznych z [...] r. (podrozdział 6.15 rozdział 6 oraz sekcja 6.15.1) zostały również opisane zasady ponoszenia kosztów związanych z angażowaniem personelu oraz zasady zaangażowania personelu na podstawie stosunku pracy.

Zgodnie z pkt 2) sekcji 6.16.1 podrozdziału 6.16 rozdziału 6 Wytycznych z [...] r. oraz z pkt 2) sekcji 6.15.1 podrozdziału 6.15 rozdziału 6 Wytycznych z [...] r. w przypadku zatrudnienia personelu na podstawie stosunku pracy, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: a) pracownik jest zatrudniony lub oddelegowany w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z realizacją projektu, b) okres zatrudnienia lub oddelegowania pracownika jest kwalifikowalny wyłącznie do końcowej daty kwalifikowalności wydatków wyznaczonej w umowie o dofinansowanie; powyższe nie oznacza, że stosunek pracy nie może trwać dłużej niż okres realizacji projektu, c) zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy; przez odpowiednie udokumentowanie należy rozumieć m.in. wskazanie w ww. dokumentach zadań, które dana osoba będzie wykonywała w ramach projektu.

Zgodnie z pkt 10) podrozdziału 6.15 rozdziału 6 Wytycznych z [...] r. wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i FS na analogicznych stanowiskach lub na stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Jeżeli stosunek pracy pracownika beneficjenta tylko w części obejmuje zadania w ramach projektu (np. na część etatu), wydatki związane z wynagrodzeniem w ramach projektu są kwalifikowalne, o ile: a) zadania związane z realizacją projektu zostaną wyraźnie wyodrębnione w umowie o pracę lub zakresie czynności służbowych pracownika lub opisie stanowiska pracy, b) zakres zadań związanych z realizacją projektu stanowi podstawę do określenia proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w realizację projektu w stosunku do czasu pracy wynikającego z umowy o pracę tego pracownika, c) wydatek związany z wynagrodzeniem personelu projektu odpowiada proporcji, o której mowa w lit. b, chyba że zakres odpowiedzialności, złożoność lub poziom wymaganych kompetencji na danym stanowisku uzasadnia różnicę w udziale wydatku do czasu pracy wynikającego ze stosunku pracy. (pkt 3) sekcja 6.15.1 Wytycznych z [...] r.).

Mając powyższe na uwadze zweryfikowano czy stopień odpowiedzialności, złożoności lub poziom kompetencji wymaganych na danym stanowisku uzasadnia wzrost wynagrodzenia pracowników Beneficjenta oddelegowanych do pracy w projekcie.

Organy obu instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego zgodnie oceniły, że wynagrodzenie wskazanych na wstępie osób w poszczególnych miesiącach ich oddelegowania do projektu nie odpowiadało proporcji ich faktycznego zaangażowania w realizacji zadania. Zakres odpowiedzialności, złożoność powierzonych zadań oraz poziom kompetencji wymaganych na stanowiskach zajmowanych w projekcie był tożsamy, a niejednokrotnie nawet niższy niż na stanowisku zajmowanym podczas zatrudnienia u Beneficjenta w ramach jego podstawowej działalności. Określiły również wysokość wynagrodzeń odpowiadających proporcji faktycznego zaangażowania w projekcie w stosunku do czasu wynikającego ze stosunku pracy.

Następnie wskazały na brak podstaw uzasadniających różnicę w udziale wydatku na wynagrodzenia do czasu pracy wynikającego z podstawowych stosunków pracy i uznały wydatki poniesione z tyt. zawyżonego wynagrodzenia za pracę w projekcie za niekwalifikowalne.

Beneficjent we wniosku o dofinansowanie wskazał kwalifikacje personelu. Ponadto każda z ww. osób zeznających jako świadek wskazała, że:

1. 1) A. K. - od [...] r. do [...] r. praca u Beneficjenta polegała na doradztwie i szkoleniach dla osób chcących założyć działalność gospodarczą: pozyskiwanie zewnętrznych źródeł finansowania, opracowywanie biznes planów, realizacja różnych projektów. Każdego roku prowadziła usługi informacyjne/doradcze dla 200-300 osób. Po [...] roku udzielała prostych informacji w zakresie pozyskiwania zewnętrznych źródeł dofinansowania, nie prowadziła działań doradczych i szkoleniowych;
2. 2) S. A. - ma duże doświadczenie zawodowe w projektach, w rekrutacji w wielu formach. Przy funduszach pracuje od [...] r., więc ma spore doświadczenie. Od tego czasu cały czas pracuje przy realizacji projektów, nie tylko przy rekrutacji, ale również na innych stanowiskach. Ponadto IZ RPO WSL znane są z urzędu jej kwalifikacje i kompetencje na podstawie świadczonej pracy w [...]. Wówczas wielokrotnie prowadziła szkolenia czy zajmowała się naborem wniosków (rekrutacją).
3. 3) A. S. - posiada doświadczenie w pracy z klientem indywidualnym oraz że przez lata prowadziła szkolenia z zakresu marketingu i promocji dla przedsiębiorców, firm, jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w ramach umowy o pracę nie prowadziła szkoleń, raz zdarzyło się, że prowadziła szkolenie na umowę zlecenie Beneficjenta o tematyce "[...]" było to całodzienne szkolenie 8h, dla nowopowstałych działalności gospodarczych. Tematyka tego szkolenia była zbieżna z tematyką szkoleń w projekcie,
4. 4) G. R. - w ramach pracy świadczonej na rzecz Beneficjenta, w latach [...]-[...], prowadził szkolenia o tematyce podobnej jak w projekcie, na zlecenie Urzędu Pracy w R. prowadził szkolenie z zakresu opłacalności inwestycji oraz prowadził szkolenia [...] - zakładanie i prowadzenie działalności gospodarczej z pozyskaniem środków na jej rozpoczęcie.

Każda z ww. osób, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, była zaangażowana jako trener do przeprowadzenia szkolenia czy jako doradca. Ponadto S. A. poza posiadanymi ww. kwalifikacjami posiadała również duże doświadczenie zawodowe w projektach, w tym przy rekrutacji (fakty znane organowi z urzędu, gdyż była ona pracownikiem [...]). W związku z czym, osoby te posiadały wymagane kwalifikacje na konkretne stanowisko trenera, doradcy czy specjalisty ds. rekrutacji. Ponadto zakres odpowiedzialności jak i również złożoność realizowanych przez nich zadań na tych stanowiskach był znany i nie mógł sprawiać większych trudności. Natomiast praca świadczona przez ww. osoby u Beneficjenta na stanowiskach (menadżer, główny księgowy/doradca) niejednokrotnie była bardziej skomplikowana i wymagała wyższych kwalifikacji, niż świadczona w ramach projektu.

W trakcie postępowania odwoławczego IZ RPO WSL dokonała oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie uznała, że Beneficjent w dążeniu do pełnego wykorzystania budżetu projektu ustalił wynagrodzenia personelu oddelegowanego do wykonywania zadań w projekcie w wysokości znacznie przekraczającej wynagrodzenia wypłacane w działalności komercyjnej Beneficjenta, a zatem wykorzystał przyznaną dotację na projekt z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. (art. 207 ust. 1 u.f.p.) poprzez niedopełnienie warunków kwalifikowalności wydatków określonych w rozdziale 6, podrozdziale 6.2, pkt 3, lit. e), f), g), k) Wytycznych, w myśl których wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...), e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, f) jest niezbędny do realizacji celów projektu (...), g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, (...), k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowany określonymi w Wytycznych (...).

Naruszenie wyżej wskazanych zapisów Wytycznych stanowi jednocześnie naruszenie § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Umowy o dofinansowanie. Wyżej opisane naruszenia Beneficjenta doprowadziły do powstania konkretnej szkody w budżecie UE. Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 nieprawidłowość oznacza każde:

1. - naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego,
2. - wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI,
3. - które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym (w tym TSUE) w zakresie stwierdzania i odzyskiwania nieprawidłowości, stwierdzenie nieprawidłowości indywidualnej wymaga kumulatywnego zaistnienia trzech powyżej wskazanych przesłanek. Szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, może mieć wymiar realny lub potencjalny. Szkoda realna to konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość. Szkoda potencjalna ma miejsce w sytuacji, gdy wydatek poniesiony przez Beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiało doprowadzić do powstania szkody. Powstaje ona niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem; do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego.

Tym samym do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest nawet konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. W niniejszym przypadku wystąpiła szkoda realna, bowiem nieuzasadnione jest ponoszenie wydatków, które w wyniku nieprawidłowego działania strony postępowania, nie przyczyniają się do osiągnięcia celów projektu oraz programu operacyjnego. IZ RPO WSL jako organ II instancji stwierdziła, że naruszenie przez Beneficjenta Wytycznych oraz Umowy o dofinansowanie doprowadziło do wydatkowania środków publicznych z naruszeniem warunków kwalifikowalności, co spełnia wszystkie przesłanki nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z faktem, że Beneficjent poprzez: - zawyżenie wynagrodzenia personelu projektu (działanie) - naruszył zasadę kwalifikowalności wydatków (naruszenie przepisów prawa - Rozdziału 6, podrozdziału 6.2, pkt 3 lit. e), f), g) i k) Wytycznych, - czym doprowadził do niekorzystnego gospodarowania środkami (szkoda dla budżetu UE).

W związku z tym stwierdził, że Beneficjent w ramach projektu współfinansowanego z RPO WSL 2014-2020 naruszył § 4 ust. 1 i § 4 ust 4 umowy o dofinansowanie w związku z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. i 43 u.f.p. Wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Konsekwencją stwierdzenia przez IZ RPO WSL nieprawidłowości jest zgodnie z art. 24 ust 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej nałożenie korekty finansowej. Stwierdzone naruszenie wpisuje się również w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f., jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur.

We wniesionej do WSA skardze, Beneficjent rozstrzygnięciu temu zarzucił:

1. 1) Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące dokonaniem wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie z naruszeniem zasad logiki oraz doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że:
2. a) Skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizacje programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gdy tymczasem wynagrodzenia pracowników ponoszone były zgodnie z obowiązującymi przepisami;
3. b) wynagrodzenie poszczególnych pracowników oddelegowanych do pracy w projekcie w poszczególnych miesiącach ich oddelegowania do projektu nie odpowiadało proporcji ich faktycznego zaangażowania w realizacji zadania, a zakres ich odpowiedzialności, złożoności powierzonych zadań oraz poziom kompetencji wymaganych na oddelegowanym stanowisku był tożsamy, a nawet niejednokrotnie niższy, niż na stanowisku zajmowanym przez nich u skarżącej;
4. c) praca wykonywana przez pracowników w ramach projektu jest pracą rodzajowo różną z pracą wykonywaną przez tych pracowników w ramach zatrudnienia poza Projektem, lecz dotyczy tych samych zagadnień tj. pozyskiwania dotacji z UE, co pozwala uznać ją za tożsamą z pracą realizowaną w projekcie, podczas gdy praca ta jest rodzajowo różna.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy,
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, organ nie dokonał rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie a posiłkował się postępowaniem w sprawie dot. Projektu "[...]". Stwierdził, że organ myli kwalifikacje osób zaangażowanych w projekcie z czynnościami wykonywanymi przez nich w ramach podstawowego stosunku pracy u skarżącego. Organ odwoławczy ograniczając się do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że praca świadczona u Beneficjenta jest rodzajowo różna, lecz dotyczy tych samych zagadnień tj. pozyskiwania dotacji z UE, całkowicie pominął, że pracownicy są zatrudnieni na stanowiskach takich jak główny księgowy, menadżer do spraw projektów, menadżer ds. PR i promocji związanych z podstawową działalnością skarżącej tj. najmem powierzchni i przygotowaniem studiów wykonalności inwestycji dla samorządów, również w ramach projektów unijnych. Czynności, które wykonywali w ramach Projektu były odmienne i odrębnie ukształtowane w strukturze organizacyjnej.

Skarżący podniósł również, że stawki wynagrodzeń w Projekcie nie były arbitralnie określone, lecz ustalone w oparciu o rozeznanie rynkowe. Tożsame stawki otrzymywali również trenerzy i doradcy zewnętrzni, wykonujący podobne zadania w ramach Projektu, co nie zostało zakwestionowane przez organ kontrolujący. Nadto trener czy doradca musi posiadać dodatkowe kompetencje związane z koniecznością wystąpień publicznych, umiejętność przekazywania wiedzy, konieczność samokształcenia się w obrębie przekazywanego uczestnikom tematu, konieczność dokonania analizy rynku przedsiębiorstw, w obszarze których uczestnicy zakładają działalność, aktualizacji zdobytej na innym stanowisku wiedzy i pozyskanie nowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu, że organ II instancji oparł się na zeznaniach zawartych w protokołach przesłuchania świadków złożonych w ramach projektu "[...]" stwierdził, że przesłuchiwani świadkowie wskazywali, że odpowiedzi na pytania zadawane odnośnie przedmiotowego Projektu są tożsame z odpowiedziami udzielonymi przy przesłuchaniu dotyczącym projektu pn. "[...]" i zostały już udzielone. W pozostałym zakresie podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] r. skarżący podtrzymał skargę akcentując odmienność zadań pracowników i ich wyższy stopień skomplikowania w stosunku do wykonywanej w ramach dotychczasowych obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa), w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). W przepisach samej ustawy wdrożeniowej przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, rozpoznając skargę (art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą).

Jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy. W zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej).

Natomiast badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana m.in. na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 i ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) – dalej ufp, zobowiązująca stronę do zwrotu części dofinansowania otrzymanego w ramach RPO WSL, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie z [...] r.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Taką procedurą określoną w przepisach UE jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320).

Zgodnie z jego art. 2 pkt 36 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsca nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody.

Korektom finansowym poświęcony jest art. 143 rozporządzenia. Stosownie do jego ust. 1 zd. 1 odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Ust. 2 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub [...] i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Na gruncie krajowym zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone Instytucji Zarządzającej, którą jest Zarząd Województwa zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ufp albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.

Pod pojęciem "innych procedur", o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp rozumieć niewątpliwie należy także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem.

Natomiast zgodnie z:

1. - § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z zasadami wynikającymi z programu i właściwych przepisów prawa krajowego i unijnego,
2. - § 4 ust. 2 - zapoznał się z treścią Wytycznych i SzOOP i zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z ich zapisami, w tym załącznikiem nr 9 do umowy,
3. - § 4 ust. 4 – zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przepisy prawa krajowego i unijnego oraz Wytyczne.

Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają bowiem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Z kolei "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Przez możliwość powstania szkody należy rozumieć możliwość uszczuplenia środków budżetowych - unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia konieczne jest ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych wystąpiło co najmniej zagrożenie, że szkoda powstanie.

Zatem dla powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki:

1. 1) działanie lub zaniechanie beneficjenta pomocy,
2. 2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa UE,
3. 3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca zarzuciła Beneficjentowi nieprawidłowe ustalenie stawek - poprzez ich zawyżenie - wynagrodzeń osób biorących udział w realizacji Projektu ze strony beneficjenta, a będących jednocześnie jego pracownikami.

Odnośnie tego na wstępie zauważyć należy, że w myśl pkt 1, 2 i 3 rozdz.6.2 Wytycznych z [...] r., ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z pkt. 6.2 ust. 3 Wytycznych, jednym z warunków uznania wydatku za kwalifikowalny, jest jego poniesienie zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (lit. e).

Dlatego Sąd stwierdził, że Beneficjent poprzez zawyżenie wynagrodzenia personelu projektu naruszył zasadę kwalifikowalności wydatków (w szczególności Rozdziału 6, podrozdziału 6.2, pkt 3 lit. e), f), g) i k) Wytycznych, w myśl których wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...), e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, f) jest niezbędny do realizacji celów projektu (...), g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, (...), k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowany określonymi w Wytycznych (...). Naruszenie wyżej wskazanych zapisów Wytycznych stanowi naruszenie § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Umowy o dofinansowanie, co skutkowało niekorzystnym zagospodarowaniem środków pochodzących z UE.

W związku z tym organ w sposób uzasadniony stwierdził, że Beneficjent w ramach projektu współfinansowanego z RPO WSL 2014-2020 naruszył § 4 ust. 1 i § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. i 43 u.f.p.

Odnosząc się do pkt. 1 lit. a zarzutów skargi Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone szeroko i wnikliwie. Organ zgromadził obszerny materiał dowodowy, szczegółowo wymieniony na str. 10 decyzji II instancji, w tym dokumenty wskazujące na zasady zatrudnienia i wynagradzania poszczególnych osób, których wynagrodzenia zakwestionował, dokonał szczegółowej analizy zadań obciążających ich w czasie pracy u Beneficjenta i w ramach Projektu, przesłuchał także te osoby w charakterze świadków. Sąd uznał więc, że postępowanie dowodowe było kompletne, a poczynione na jego podstawie ustalenia nie były dowolne i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale.

Organ zasadnie uznał, że skoro A. K. opracowuje projekty, pozyskuje fundusze na inicjowanie przedsięwzięć gospodarczych, świadczy usługi doradcze i informacyjne w ramach Krajowego Sytemu Usług z zakresu zakładania działalności gospodarczej, pozyskiwania źródeł dofinansowania i winna to zrobić prawidłowo, aby możliwe było uzyskanie dofinansowania, co skutkować będzie pozyskaniem dalszych zleceń i co dotyczy istotnej części działalności gospodarczej Beneficjenta, to jest to praca bardziej złożona i odpowiedzialna, niż prowadzenie doradztwa i szkoleń. Brak pozyskania nowych zleceń wiązałby się ze zmniejszeniem przychodów i brakiem zleceń do realizacji. Podobnie S. A. U Beneficjenta zajmowała się m.in. inicjowaniem i realizowaniem projektów z zakresu rozwoju przedsiębiorczości i innowacji, świadczeniem usług informacyjnych i doradczych z zakresu możliwości pozyskiwania dofinansowania ze środków UE dla podmiotów publicznych i prywatnych, opracowywaniem studiów wykonalności, prawidłowym wypełnianiem wniosków aplikacyjnych, takim zarządzaniem projektami, aby były zgodne z przepisami i umową.

Natomiast w Projekcie jej zadania polegały na weryfikacji kandydatów do szkolenia, aktualizacji wiedzy i jej przekazywaniu uczestnikom szkolenia ewentualnie osobom, którym świadczyła usługi doradcze. W przypadku A. S. praca menedżera ds. PR i promocji polegała na organizacji współpracy z mediami, organizowaniu promocji i kształtowaniu wizerunku beneficjenta, co przekładało się na ilość pozyskanych klientów i zapewnienie zapotrzebowania na usługi Beneficjenta. Jest to zadanie bardzo odpowiedzialne, gdyż skutkiem jego prawidłowego wykonania jest napływ do firmy nowych zleceń, co zapewnia jej przetrwanie na rynku. Wymaga to śledzenia sytuacji na rynku, aby dostosować do niej własne działania marketingowe i docierać z ofertą do jak najszerszego grona potencjalnych klientów. Zadaniem trenera i doradcy jest tylko przekazanie wiedzy i świadczenie usług doradczych.

Również praca G. R. w ramach podstawowego zatrudnienia, gdzie pełnił funkcję [...], była bardziej skomplikowana i o wiele bardziej odpowiedzialna, niż w ramach Projektu. Jako [...] odpowiadał on za całą księgowość strony, prawidłowość naliczania wynagrodzeń, rozliczeń podatkowych i z zakresu ubezpieczeń społecznych, sporządzanie różnorodnych dokumentów z zakresu zatrudniania i wynagradzania pracowników, deklaracji podatkowych, sprawozdań i analiz finansowych. Natomiast jako trener i doradca w Projekcie odpowiada jedynie za świadczenie usług doradczych i przekazanie uczestnikom wiedzy w ramach szkolenia, nie ma natomiast wpływu ani nie jest odpowiedzialny za to, czy ją przyswoją i jak wykorzystają.

Zatem co do pkt 1 lit. b skargi organ zasadnie uznał, że poziom złożoności realizowanych zadań, kompetencji koniecznych do ich wykonania i ponoszonej odpowiedzialności na stanowiskach zajmowanych przez poszczególne osoby był w Projekcie taki sam, jak w ramach podstawowego zatrudnienia lub niższy; w żadnym razie nie był wyższy, a dopiero to uzasadniałoby przyznanie proporcjonalnie wyższego wynagrodzenia.

Wreszcie w punkcie 1 lit. c skarżący podnosi, że praca etatowa i projektowa były rodzajowo różne. Tej okoliczności nikt nie kwestionuje, ale nie jest ona prawnie relewantna. Istotne jest ustalenie czy zachodzą przesłanki uzasadniające wypłatę wyższego wynagrodzenia czyli czy poziom kwalifikacji koniecznych do pracy w Projekcie, złożoność zadań i poziom odpowiedzialności jest wyższy, niż w ramach zatrudnienia u Beneficjenta, a w ocenie Sądu zasadnym jest stwierdzenie organu, że nie zostały one spełnione, o czym szerzej była mowa powyżej.

Biorąc powyższe pod uwagę uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia procedur skutkującego powstaniem nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, a rezultatem jej stwierdzenia jest uznanie części wydatków za niekwalifikowalne. W takim zaś razie są to środki "pobrane w nadmiernej wysokości", o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., a zatem podlegające zwrotowi.

Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p., od środków wykorzystanych nieprawidłowo naliczane są odsetki naliczane są zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1373 z późn. zm.).

Stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd oddalił skargę.