Uzasadnienie
Pismem z 15 sierpnia 2022 r. R. B. (dalej Skarżący) złożył skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) Nr 341/12/2021/KL z dnia 20 lipca 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w której ustalono obowiązek poniesienia przez Skarżącego kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w dniu 27 kwietnia 2017 r. jako osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2021 r. Dz. U. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 102 ust. 5 pkt 24 oraz art. 50 ust 16 i 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 z późn. zm.; dalej: ustawa).
Rozstrzygnięcie miało miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezes NFZ wydał w dniu 11 czerwca 2021 r. decyzję stwierdzającą obowiązek poniesienia przez Skarżącego kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 7 384,00 zł.
W dniu 2 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania. Jako przesłankę uzasadniającą ten wniosek podał brak jego udziału w nim bez własnej winy. Prezes NFZ postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r. wznowił przedmiotowe postępowanie.
Niezależnie 19 lipca 2021 r. Skarżący złożył skargę na decyzję Prezesa NFZ z 11 czerwca 2021r. stwierdzającą jego obowiązek poniesienia kosztów udzielonych mu świadczeń w wysokości 7.384,00 zł.
Wobec tego Prezes NFZ postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Podjął je z urzędu postanowieniem z 23 maja 2022 r. po otrzymaniu 18 maja 2022 r. prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt III SA/GI1021/21 z 15 lutego 2022 r. W powyższym wyroku uchylona została decyzja Prezesa NFZ z 11 czerwca 2021r.
W ramach wznowionego postępowania Prezes NFZ, dla zbadania zarzutu Skarżącego o braku doręczenia pisma z dnia 15 kwietnia 2021 r., zwrócił się z reklamacją do Poczty Polskiej S.A. w zakresie niewłaściwego doręczenia tego pisma. Poczta Polska SA pismem z 20 sierpnia 2021 r. uznała reklamację za nieuzasadnioną. Podała, że po nieudanej próbie doręczenia przesyłki, awizo zostało dwukrotnie pozostawione w oddawczej skrzynce adresata. Przesyłka nie została odebrana w urzędzie i została zwrócona.
W oparciu o te ustalenia Prezes NFZ, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. wydał 12 lipca 2022 r. decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 11 czerwca 2021 r.
Skarżący w skardze na tę decyzję, zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 153 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), jak również naruszenie przepisów art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy w zw. z § 5 ust. 6 pkt 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 71/2016/DSOZ z 30 czerwca 2016r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne w zw. z Załącznikiem 1a do w/w Zarządzenia. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania w określonym terminie decyzji wskazującej sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że choć zaskarżona decyzja nie zawiera bezpośredniego rozstrzygnięcia co do obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej i ich wysokości wraz z terminem płatności, to odnosi się do tych kwestii pośrednio. Utrzymana została w mocy poprzednio wydana decyzja ostateczna mimo jej uchylenia prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 15 lutego 2022 r., sygn. akt. III SA/Gl 1021/21. Skoro ustawodawca przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje od decyzji w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej, ich wysokości i terminu płatności, to zaskarżalność dotyczy także decyzji "utrzymujących" w obrocie poprzednio wydane decyzje w sprawie poniesienia kosztów opieki zdrowotnej.
Wobec tego zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając nie tylko podstawowe przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a., ale także fundamentalne zasady procesowe oraz ustrojowe w/w ustaw oraz Konstytucji RP.
Poza tym w przepisach obowiązującego prawa nie ma jakiegokolwiek przepisu umocowującego organ administracji publicznej do odmowy zastosowania się do prawomocnego wyroku sądowego. Takim przepisem nie jest w szczególności powołany w sentencji zaskarżonej decyzji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż odnosi się on do sytuacji, gdy decyzja jest nadal nieuchylona przez sąd i organ administracji rozpatruje czy nie uchylić decyzji w trybie wznowieniowym przewidzianym w art. 149 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Już z art. 170 p.p.s.a. wynika, że wyrok sądu wiąże organ, który wydał zaskarżoną decyzję, ponieważ organ ten jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym. Potwierdza to dodatkowo treść art. 153 p.p.s.a., który rozszerza zakres mocy wiążącej wyroku także na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu.
W ocenie Skarżącego samo dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości konkurencji trybu wznowieniowego z art. 145 i n. k.p.a. oraz trybu skargowego przewidzianego w p.p.s.a. nie oznacza, że zastosowanie przepisów o wznowieniu postępowania następuje niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego przez sąd administracyjny. Jest oczywiste, że jeżeli zaskarżona przez stronę decyzja zostaje uchylona przez sąd, to kontynuacja postępowania wznowieniowego w trybie art. 149 § 2 k.p.a. oraz wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. staje się bezcelowe, bowiem po uchyleniu decyzji w sprawie następuje powrót do stanu sprzed jej wydania. Oznacza to, że ponownie musi zostać wydana decyzja kształtująca stosunek prawny na gruncie prawa materialnego. Postępowanie wznowieniowe w takiej sytuacji jest zupełnie bezprzedmiotowe, bo brak jest substratu wznowienia. Tak jak nie jest możliwe w świetle obowiązującego prawa wznowienie postępowania w sprawie, w której decyzja nie została jeszcze wydana, tak samo nie jest możliwa kontynuacja postępowania wznowieniowego w razie uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.
W tej sytuacji Prezes NFZ powinien był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Nie mógł w żadnym wypadku odmówić uchylenia decyzji wbrew treści sentencji prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 15 lutego 2022 r.
Wadliwe jest także oparcie przez Prezesa NFZ zaskarżonej decyzji na podstawie prawa materialnego tj. art. 102 ust. 5 pkt 24 oraz art. 50 ust. 16 i 18 ustawy. Skoro przepisy tej ustawy zostały naruszone przy wydaniu pierwotnej decyzji, to w konsekwencji także w przypadku decyzji utrzymującej pierwotną. Prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2022 r. potwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz szereg błędów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego przez Prezesa NFZ. Oznacza to, że zarówno pierwotnie wydana decyzja Prezesa NFZ, uchylona przez WSA w Gliwicach w dniu 15 lutego 2022 r., jak i obecnie zaskarżona decyzja, podtrzymująca poprzednio wydaną, naruszają prawo materialne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania w określonym terminie decyzji wskazującej sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Prezes NFZ zaznaczył, że Skarżący skorzystał jednocześnie z dwóch konkurencyjnych środków wzruszenia ostatecznej decyzji – wznowienia postępowania administracyjnego oraz postępowania przez sądem administracyjnym. Wobec wcześniejszego złożenia skargi przez Skarżącego niż wydanie postanowienia 16 sierpnia 2021r. w sprawie wznowienia postępowania Prezes NFZ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Po rozpatrzeniu skargi wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2022 r. Prezes NFZ postanowieniem z 23 maja 2022r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie wznowieniowej. Postępowanie to kończy się decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na mocy art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Mając na względzie, że decyzja wydana w trybie art. 151 § pkt 1 k.p.a. jest wyłącznie decyzją procesową, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy a zwłaszcza o istocie sprawy – Prezes NFZ wydał zaskarżoną decyzje, po uprzednim stwierdzeniu braku podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Prezes NFZ dodatkowo podniósł, że oba hipotetyczne rozstrzygnięcia - umorzenie wznowionego postępowania oraz odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej - w sferze praw i obowiązków stron postępowania odnosiłyby dokładnie ten sam skutek bowiem kończyłyby postępowanie wznowieniowe bez rozstrzygania co do istoty sprawy.
Natomiast po doręczeniu przez Sąd wyroku z 15 lutego 2022 r. Prezes NFZ - zgodnie z zaleceniami Sądu (w postępowaniu merytorycznym innym niż postępowanie wznowieniowe) uzupełnił materiał dowodowy i rozpatrzył ponownie sprawę Skarżącego w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i wydał ostateczną decyzje z 6 lipca 2022r. stwierdzającą obowiązek poniesienia przez Skarżącego kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 7.384,00 zł. Decyzja ta została skutecznie doręczona Skarżącemu w dniu 15 lipca 2022r. Skarżący w stosunku do tej decyzji nie wniósł skargi do WSA.
W piśmie procesowym z 22 października 2022r. Skarżący dokonał modyfikacji wniosku zawartego skardze w ten sposób, że zamiast zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji o określonej treści wnosi o stwierdzenie nieważności nowej decyzji wydanej przez Prezesa NFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a w razie nieuwzględnienia tego - przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w składzie trzech sędziów. W pozostałym zakresie podtrzymał dotychczasowe wnioski.
W uzasadnieniu podał, że powziął informację o decyzji z dnia 6 lipca 2022 r. dopiero z chwilą otrzymania pisma Prezesa NFZ - Odpowiedzi na skargę. Nastąpiło to po upływie terminu do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Według Skarżącego ponowna decyzja Prezesa NFZ może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu. Decyzja ta może także zostać zaskarżona w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność.
Ponadto Skarżący, opierając się na poglądach wyrażonych w doktrynie, uznał za nietrafny pogląd Prezesa NFZ co do tego, że art. 151 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą kończyć wznowione postępowanie. Przepis art. 151 k.p.a. nie stanowi przepisu szczególnego względem art. 105 k.p.a., który znajduje zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym.
W ocenie Skarżącego Sąd ma kognicję do rozpoznania nie tylko zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, ale także ponownej decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie obowiązku poniesienia kosztów świadczeń zdrowotnych. Nie wykracza ona poza ramy kognicji tut. Sądu wyznaczone przez art. 134 § 1 p.p.s.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji wydana w postępowaniu wznowieniowym i ponowna decyzja w przedmiocie poniesienia kosztów otrzymanych świadczeń zdrowotnych są ze sobą ściśle powiązane i odnoszą się do tej samej sprawy, prowadzonej pod tą samą sygnaturą, przez ten sam organ, w stosunku do tej samej strony postępowania oraz dotyczą tych samych okoliczności faktycznych.
W piśmie procesowym z 21 grudnia 2022 r. Prezes NFZ podtrzymał swoje stanowisko. Dodatkowo stwierdził, że Skarżący jednoznacznie i bezspornie w swojej skardze z dnia 15 sierpnia 2022r. zaskarżył w całości tylko i wyłącznie decyzję Prezesa NFZ z 12 lipca 2022r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa NFZ z 11 czerwca 2017r. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym w trybie art. 151 § pkt 1 k.p.a. co oznacza, że jest wyłącznie decyzją procesową, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy a jej przedmiotem jest wyłącznie stwierdzenie braku podstaw (przesłanek) z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania wskazanych przez Skarżącego tj. z powodu rzekomego braku udziału skarżącego w postępowaniu bez jego własnej winy.
Prezes NFZ zwrócił uwagę na okoliczność związaną z datą wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew temu co twierdzi w swojej replice Skarżący nowa decyzja merytoryczna została wydana 6 lipca 2022r., a więc wcześniej niż zaskarżona decyzja z 12 lipca 2022r. wydana w postępowaniu wznowieniowym. Zatem w tych dwóch wypadkach nie ma mowy o tej samej sprawie administracyjnej.
Zdaniem Prezesa NFZ dokonana Skarżącego tzw. "modyfikacja" wniosku zawartego w pkt III.3 petitum skargi stanowi jaskrawy przykład wyjścia poza granice skargi oraz naruszenia zasady skargowości. Z treści "modyfikacji" wynika bowiem, iż Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności nowej decyzji Prezesa NFZ (a więc decyzji Nr [...] z 6 lipca 2022r.) pomimo tego, że nie złożył żadnej skargi na tę skutecznie doręczoną mu ostateczną decyzje ani nawet nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na nią decyzję.
Organ z ostrożności procesowej, mając na uwadze zarzuty Skarżącego co do rzekomej nieważności niezaskarżonej przez niego nowej (merytorycznej) decyzji z 6 lipca 2022r. podnosi, iż z mocy samego prawa tj. na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 4 oraz art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) w zw. z art. 68 ust. 2 i 7 oraz art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa sars cov-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) - terminy materialne i procesowe prawa administracyjnego, których bieg się rozpoczął przed wejściem w życie w/w przepisów, uległy z mocy prawa zawieszeniu na okres od 14 marca 2020r. (tj. od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego wirusem COVID- 19) do 23 maja 2020r. włącznie tj. na okres 71 dni.
Zatem wobec udzielenia Skarżącemu przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych 27 kwietnia 2017r. oraz zawieszeniem biegu 5- letniego terminu określonego w art. art. 50 ust. 20 ustawy na okres od 14 marca 2020r. (tj. od dn. wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego wirusem COVID-19) do 23 maja 2020r. włącznie (tj. na okres 71 dni) postawiony przez Skarżącego zarzut nieważności decyzji jest chybiony i to niezależnie od tego czy termin wskazany w art. 50 ust. 20 ustawy jest terminem materialnym czy też procesowym prawa administracyjnego. Związane jest to z tym, że wymieniony art. 15zzr ust. 1 dotyczy terminów materialnych i procesowych prawa administracyjnego, zaś art. 15zzs terminów procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy Prezes NFZ prawidłowo procedował wniosek Skarżącego z 2 lipca 2021 r. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia przez Skarżącego kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w dniu 27 kwietnia 2017 r. jako osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Następnie powinien przedmiotem swojej kontroli uczynić prawidłowość podjętego przez Prezesa NFZ rozstrzygnięcia.
Zasadnicze znaczenie w kontrolowanej sprawie ma bieg zdarzeń.
W dniu 2 lipca 2021 r. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia przez niego kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w dniu 27 kwietnia 2017 r. jako osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Prezes NFZ postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r. wznowił to postępowanie. Następnie postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. je zawiesił, ponieważ wcześniej - 19 lipca 2021 r. - Skarżący złożył skargę na decyzję Prezesa NFZ z 11 czerwca 2021r. stwierdzającą jego obowiązek poniesienia kosztów udzielonych mu świadczeń w wysokości 7.384,00 zł.
Oznacza to tym samym, że wznowienie postępowania nastąpiło w czasie, gdy postępowanie sądowoadministracyjne było już w toku.
Kwestia zbiegu postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego została częściowo uregulowana w art. 56 p.p.s.a. Stanowi on, iż w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której skarga do sądu zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania w sprawie wyeliminowania wadliwego aktu w trybie postępowania nadzwyczajnego. Brak jest natomiast regulacji prawnej, która określałaby sposób postępowania w sytuacji odwrotnej tj. wówczas, gdy postępowanie administracyjne jest wszczynane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zagadnienie to stało się przedmiotem analizy NSA, po przeprowadzeniu której w dniu 5 czerwca 2017 r. podjęta została uchwała składu 7 sędziów NSA, sygn. akt II GPS 1/17. Wynika z niej, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
NSA w uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdził, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia to należy a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Sąd wskazał następnie, że jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.
Zatem bieg postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego postępowania nadzwyczajnego został rozstrzygnięty w ten sposób, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. Postępowanie wszczęte wcześniej powinno być prowadzone i doprowadzić do rozstrzygnięcia ostatecznego lub - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego - prawomocnego, natomiast postępowanie późniejsze musi do tego czasu pozostawać w zawieszeniu i dopiero następnie może być podjęte i zakończone w sposób uwzględniający wynik postępowania wcześniejszego. Podkreślenia wymaga, że zbieg tych obu postępowań ma charakter przedmiotowy, a więc oba postępowania muszą dotyczyć samej decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1728/20).
W powołanej uchwale NSA zwrócił również uwagę, że sąd administracyjny rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. NSA stwierdził następnie, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku.
Wobec tego, choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. W uchwale tej NSA uznał, że rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Poglądem wyrażonym w powyższej uchwale tutejszy Sąd, na mocy art. 269 p.p.s.a. jest związany i pogląd ten w całości podziela.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że Prezes NFZ prawidłowo postąpił zawieszając wznowione postępowanie administracyjne, jako wszczęte później wobec skutecznie zainicjowanego i będącego w toku postępowania sądowo administracyjnego. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez WSA w Gliwicach w wyroku z 15 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 161/22 co do braku możliwości wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uważa, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne w takiej sytuacji wszczęte być może, ale wykluczone jest jego równoległe prowadzenie z postępowaniem sądowym.
Zaznaczyć należy, skoro decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, to Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem tej decyzji także pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia wznowienia postępowania. Należy tu wskazać także na art. 170 p.p.s.a. według którego prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale też inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynika stąd, iż w postępowaniu administracyjnym nie może zapaść inne rozstrzygnięcie, niż odpowiadające orzeczeniu sądu administracyjnego. Przytoczony przepis gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Organ administracyjny jest związany orzeczeniem sądu, a więc nie może rozstrzygnąć kwestii wznowienia postępowania w sposób odmienny niż uprzednio uczynił to sąd.
Wobec tego Sąd przyznaje rację Skarżącemu co do tego, że dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości konkurencji trybu wznowieniowego z art. 145 i n. k.p.a. oraz trybu skargowego przewidzianego w p.p.s.a. nie oznacza, że zastosowanie przepisów o wznowieniu postępowania następuje niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego przez sąd administracyjny. Jeżeli zaskarżona decyzja zostanie uchylona przez sąd, to kontynuacja postępowania wznowieniowego w trybie art. 149 § 2 k.p.a. oraz wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. staje się bezcelowe. Uchylenie decyzji w sprawie oznacza, że musi został ponownie wydana decyzja kształtująca stosunek prawny na gruncie prawa materialnego. Postępowanie wznowieniowe w takiej sytuacji jest zupełnie bezprzedmiotowe, bo brak jest substratu wznowienia.
Według Sądu Prezes NFZ podejmując wznowione postępowanie administracyjne i wydając w jego ramach rozstrzygnięcie był zobligowany uwzględnić sentencję wyroku WSA w Gliwicach z 15 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/GI1021/21 i uchylić swoją decyzję z 11 czerwca 2021r. stwierdzającą obowiązek Skarżącego poniesienia kosztów udzielonych mu świadczeń w wysokości 7.384,00 zł. Na uwagę zasługuje tutaj wyrok WSA we Wrocławiu z 27.01.2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym stwierdzono, że skoro związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok.
Wobec tego już prowadzenie przez Prezesa NFZ postępowania wznowieniowego w razie uchylenia decyzji przez sąd administracyjny nie było możliwe, ponieważ w świetle obowiązującego prawa nie było ostatecznej decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne. Dopiero zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną czyni dopuszczalnym wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, w tym wznowienie postępowania w trybie określonym w art. 145 i nast. k.p.a.
Za niezasadny Sąd uznał wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności wydanej ponownie decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie poniesienia kosztów otrzymanych świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja Prezesa NFZ z 20 lipca 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w której ustalono obowiązek poniesienia przez Skarżącego kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w dniu 27 kwietnia 2017 r. jako osobie nieuprawnionej do świadczeń finansowanych ze środków publicznych, którą Prezes NFZ zakończył postępowanie wznowieniowe.
Natomiast decyzja wydana 6 lipca 2022r. jest decyzją merytoryczną wydaną przez Prezesa NFZ po uwzględnieniu zaleceń sformułowanych przez Sąd w wyroku z 15 lutego 2022 r. Oznacza to, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji wydana w postępowaniu wznowieniowym i ponowna decyzja w przedmiocie poniesienia kosztów otrzymanych świadczeń zdrowotnych kończą różne tryby postępowania administracyjnego, stąd nie można ich uznać jako jednej sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.
Mając na powyższe uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, w oparciu o regulację art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne.
Sąd nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji o określonej treści. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. co prawda pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia - ale jest to możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Takiego naruszenia Sąd nie stwierdził.