Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia R.W., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...] nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.).
Stan faktyczny i prawny sprawy był następujący:
Wnioskiem z 2 czerwca 2020 r., Strona zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, dotyczący współczynnika ułamkowego 1/30 uposażenia policjanta jako podstawy ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując na art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdził, że zgodnie z tym przepisem odmawia się wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania, w tym sytuację, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia przeszkoda wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym 6 listopada 2018 r. w Dz. U., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP.
Powyższe rozstrzygnięcie spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego części przepisu, która stanowiła podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynko-wego lub dodatkowego. Aktualnie zatem brak w ustawie wysokości przelicznika do ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Postanowienie zostało zaskarżone przez Stronę.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i podzielił pogląd, w myśl którego brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania Strony bowiem w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego w aktualnym stanie prawnym istnieje luka, która uniemożliwia ustalenie należnego policjantowi ekwiwalentu i jego wypłatę. Jednocześnie wyjaśnił, że sytuacja taka będzie miała miejsce do czasu uchwalenia przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za urlop policjanta (określenie wskaźnika przeliczeń), gdyż organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).
Jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje uprawnień skarżącego do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ale musi przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu. Nie może podejmować czynności w oparciu o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnie ustalając wysokość mnożnika przysługującego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Gliwicach z 17 lipca 2019 r. III SAB/Gl 14/19.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenie obu niekorzystnych dla siebie postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, zgodnie z którym: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Owe inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o jakich mowa w zacytowanym przepisie, to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jest nią, miedzy innymi, brak podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła jednak sytuacja przyjęta przez organ odwoławczy, jakoby w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie było podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej.
Zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust.
1. Obowiązujący wówczas przepis art. 115a tej ustawy stanowił, że Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Do chwili wydania postanowienia odwoławczego, nie został ogłoszony Dziennik Ustaw zawierający nowelizację przepisu art. 115a ustawy o Policji uwzględniającą stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.
Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy istotnie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, nie można było wyliczyć i wypłacić należnego Skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Sąd nie zgadza się z argumentacją organu odwoławczego, wskazującą na lukę prawną powstałą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze.
Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadziło, w ocenie Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd w niniejszym składzie podziela ugruntowane stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skutkiem publikacji powyższego wyroku z 6 listopada 2018 r. art. 115a ustawy o Policji utracił moc obowiązującą, ale tylko w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok ten, jako orzeczenie zakresowe, nie powodował automatycznie utraty mocy obowiązującej całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Norma ta nadal obowiązywała z tym, że należało traktować ją jako pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w powołanym wyroku. W pozostałym zakresie należało ją stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Organ administracji publicznej, orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji, winien był zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Przyjąć należy, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (por. wyroki WSA: w Opolu z 17.09. 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 50/19; w Szczecinie z 27.06.2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 37/19; w Gliwicach z 16.06.2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 279/19, w Gorzowie Wielkopolskim z 25.03.2020 r. sygn. akt II SAB/Go 7/20, dostępne w CBOSA).
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie brak było przeszkód prawnych do rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy i wypoczynkowy. Brak zmiany regulacji prawnej w zakresie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego po wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie niweczył uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Z tej przyczyny Sąd uchylił te postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).
Kwestia wskazań co do dalszego postępowania, jakich Sąd winien udzielić organowi zgodnie z art. 153 tej ustawy, stała się bezprzedmiotowa, zwłaszcza, że wszedł w życie znowelizowany przepisu art. 115a ustawy o Policji, uwzględniający omawiany tu wyrok Trybunału konstytucyjnego.
- - ---------------------- 5