Uzasadnienie
Pismem z 14 maja 2026 r. P. R. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta R. (dalej: organ administracji) z dnia 26 marca 2026 nr [...], którą to uznano za bezzasadną skargę strony na działalność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w R. Skarżący nie zgodził się z przedstawioną w uchwale argumentacją, jednocześnie zarzucił organowi brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, odmowę przesłuchania świadków, nieustosunkowanie się w wyczerpujący sposób do wszystkich skarżącego. Ponadto organ błędnie uznał, że część zarzutów pozostaje poza jego kompetencją.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Uchwała zapadła bowiem w trybie skargowo-wnioskowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego.
Pismem z 7 września 2026 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu w zakresie niedopuszczalności skargi. Wskazał, że w skardze nie kwestionuje wyłącznie niezadowalającego sposobu załatwienia skargi obywatelskiej, lecz również odnosi się do sposobu wykonywania przez Radę Miasta ustawowej funkcji kontrolnej wobec kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz tego, czy organ prawidłowo zbadał konkretne zarzuty dotyczące działalności tej jednostki tj. prawidłowość rekrutacji, brak preferencji traktowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W sprawie należy dostrzec, że stanowiąca przedmiot skargi uchwała Rady Miasta R. została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., co zresztą wynika z treści uchwały. Powołany przepis stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy.
Nie ma wątpliwości, że w przepisie art. 229 k.p.a. mowa jest o skargach w rozumieniu art. 227 k.p.a., których przedmiotem może być każde działanie czy zaniechanie organu państwowego, samorządowego, organizacji społecznych lub ich pracowników, w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jest to zatem krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników. Prawo wniesienia skargi w trybie działu VIII k.p.a. stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych i instytucji społecznych.
Skarga wniesiona w trybie art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga tego rodzaju jest załatwiana w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną, polegającą na zawiadomieniu zainteresowanego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się jednak konkretnej sprawy administracyjnej, bowiem nie jest wydawany ani akt administracyjny, ani też nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej go odpowiedzi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181) oraz z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299). Skoro zatem określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog aktów lub czynności organów administracji, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 k.p.a., to poza zakresem tej kognicji pozostaje również ocena, czy organ prawidłowo rozpoznał skargę, w tym czy należycie zbadał i ocenił przedstawione w niej zarzuty skarżącego.
Ponadto Sąd wskazuje, że chociaż skarga została rozpatrzony przez Radę Miasta w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, że uchwała ta stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662). Sposób załatwienia sprawy w formie uchwały wynika bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Innymi słowy, istotną dla wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie podjęto dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowo-wnioskowym.
W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przezeń rozpoznawana.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.