Uzasadnienie
16 kwietnia 2020 r. M. M. (dalej jako Skarżąca) złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej jako ZUS) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.
ZUS decyzją z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiąc maj. Wyjaśnił, że warunkiem uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.) było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania.
Wyżej wymieniony termin nie został przez Skarżącą zachowany. Okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako k.p.a.).
Pismem z 4 sierpnia 2020 r. Skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy podając powody uchybienia terminu (prace techniczne uniemożliwiające wysyłanie deklaracji).
Zaskarżoną decyzją z 7 października 2020 r. nr 060000/71/383203/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wskazał, że Skarżąca jako płatnik składek, który zatrudnia pracowników, zobowiązana była do składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA i raportów imiennych za ubezpieczonych w wymaganym terminie. Termin ten w przypadku dokumentów rozliczeniowych za miesiąc maj upływał 30 czerwca 2020 r. i nie został dotrzymany, gdyż dokumentację rozliczeniową strona złożyła do ZUS dopiero 8 lipca 2020 r. W tej sytuacji za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji umarzające postępowanie w sprawie złożonego wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r.
Nie zgadzając się z powyższym Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wyjaśniła, że błędy programu płatnik spowodowały, że składka zdrowotna za miesiąc kwiecień nie została pobrana. Tym samym złożona przez nią deklaracja za ten miesiąc wymagała skorygowania i z takim żądaniem wystąpiła.
Z kolei deklaracja za miesiąc maj z powodu prac technicznych ZUS przeprowadzanych 30 czerwca 2020 r. nie została wysłana w tym dniu. Była jednak 29 czerwca 2020 r. wygenerowana automatycznie przez system na podstawie danych z kwietnia. Jej identyfikator to [...]. Deklaracja ta wymagała również skorygowania, jako że dane z deklaracji kwietniowej nie uwzględniały składki zdrowotnej. W lipcu 2020 r. złożyła zatem stosowne korekty, ale ZUS do powyższego się nie odniósł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że stosuje przewidziane ustawą środki do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że ta wraz z decyzją, którą utrzymywała w mocy, narusza prawo.
Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, była decyzja organu umarzająca postępowanie w sprawie zwolnienia Skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. W jej podstawie organ powołał art. 105 § 1 k.p.a., gdyż jak wskazał postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W tym miejscu należy jednak zauważyć, że umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym.
Na powyższe wskazywał wielokrotnie tut. Sąd w swych orzeczeniach zapadłych w analogicznych sprawach jak niniejsza np. w sprawie o sygn. III SA/Gl 1375/21, III SA/Gl 1353/21, III SA/Gl 1679/21, czy III SA/Gl 1321/21.
Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości powinno być zatem traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w takich sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. IV SA 1634/96; Lex nr 43795), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. III SA/Wa 689/07; Lex nr 347805). Na przykład, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; albo gdy brak jest przedmiotu sprawy, gdyż nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (porównaj wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. I SA/Op 556/21, Lex nr 3314015, wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Łd 780/21, Lex nr 3304256, czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Go 974/21, Lex nr 3291277).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. Wniosek Skarżącej o przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., bez względu na jego zasadność czy też jej brak, nie utracił swojego bytu i podstawy prawnej do jego złożenia. Ciągle pozostaje aktualny, gdyż Skarżąca go nie wycofała. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek wskazując na bezprzedmiotowość postępowania za miesiąc maj stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż strona jako płatnik składek, który zatrudnia pracowników, zobowiązana była do składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA i raportów imiennych za ubezpieczonych w wymaganym terminie. Termin ten w przypadku dokumentów rozliczeniowych za miesiąc maj upływał 30 czerwca 2020 r. i nie został dotrzymany, gdyż dokumentację rozliczeniową strona złożyła do ZUS dopiero 8 lipca 2020 r., czyli po terminie. Dlatego też stronie nie przysługuje zwolnienie.
W tych okolicznościach przyjęcie przez organ bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. było błędne.
Postępowanie w sprawie zwolnienia Skarżącej z opłacania składek za konkretny okres ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacania tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach organu. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1342/21).
Jak wskazał NSA w wyroku z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, którego pogląd Sąd w składzie tu orzekającym również podziela, brak jest podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania sformułowanego we wniosku.
Wobec powyższego brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony.
W niniejszej sprawie organ zobowiązany był merytorycznie załatwić sprawę z wniosku Skarżącej, czego nie uczynił, choć zaistniały spór koncentrował się na kwestii niedopełnienia przez Skarżącą obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020 r. Zdaniem organu Skarżąca nie przesłała w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za podany miesiąc, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Z kolei Skarżąca wskazuje, że ZUS miał w swoim systemie komputerowym żądany dokument (deklarację kwietniową, która z uwagi na błędy programu płatnik nie uwzględniała składki zdrowotnej oraz wygenerowaną 29 czerwca 2020 r. automatycznie przez system na podstawie danych z kwietnia deklarację za miesiąc maj o identyfikatorze [...]).
W tych okolicznościach podstawą prawną do merytorycznego rozpoznania wniosku strony był przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID -19. Zgodnie z jego brzmieniem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
Z kolei zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID -19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19).
W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek Skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek powinien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Natomiast stosownie do art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła.
Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. Oznacza to obowiązek organu prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem zasad ogólnych wskazanych w regulacji tej ustawy. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania powinien znaleźć art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest zatem zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zd. drugie k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.
Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. przez pryzmat wskazanych wyżej zasad Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że te nie spełniają wymogów wynikających z przywołanych wyżej przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki w ogóle nie został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej nie była wyjaśniona kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów uprawniających do uzyskania zwolnienia. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że Skarżąca do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła dokumentów rozliczeniowej za sporny okres. Pominął natomiast podnoszone przez stronę argumenty wskazujące na przyczyny uchybienia terminu (prace techniczne uniemożliwiające wysyłanie deklaracji). Podobnie nie odniósł się do wygenerowanej automatycznie przez system deklaracji z identyfikatorem [...]. Tym samym naruszył art. 7 i art. 9 k.p.a., które powinny znaleźć zastosowanie. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wymogom tym organ nie sprostał. Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za trzy kolejne miesiące począwszy od marca 2020 r. Organ dostrzegając brak deklaracji za miesiąc maj powinien powiadomić stronę o powyższym. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celu jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu przepisy ustawy COVID-19. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Skoro zatem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie czekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją k.p.a. i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy powinny dołożyć starań, by podmioty do tego uprawnione tą pomoc uzyskały.
Podobnie przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał organ do zakomunikowania Skarżącej faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organ, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych, posiadał wiedzę, że Skarżąca nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie była zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., Skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając tym samym wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.
W tym stanie sprawy złożoną skargę Sąd uznał za zasadną.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, co do konieczności merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.