Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. w T. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajecie pasa drogowego gminnej drogi publicznej w Z., bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] r. do [...] r. (łącznie 8 dni) polegające na zajęciu pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową/przebudową sieci ciepłowniczej.
W podstawie prawnej decyzji SKO przywołało m.in. art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2020.256, dalej K.p.a.), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U.2020.470).
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że [...] r. podczas kontroli pasa drogowego stwierdzono na ul. [...] w Z. wykonywanie robót związanych z budową/przebudową sieci ciepłowniczej w pasie drogowym - na chodniku i zieleńcu w granicach pasa drogowego ww. gminnej drogi publicznej. Ustalono, że prace prowadzone są przez ten sam podmiot, który realizował roboty na wcześniejszym odcinku drogi publicznej przy ul. [...]. Stwierdzono, że na etap robót zastany [...] r. nie zostało wydane zezwolenie. Od [...] r, do [...] r. przeprowadzono kontrole w terenie z udziałem kierownika budowy, potwierdzającego prowadzenie prac i brak stosownego zezwolenia. Na okoliczność kontroli sporządzono protokoły, dokumentację fotograficzną oraz wyrys mapy, na którym oznaczono granice pasa drogowego. Wykonawca w celu prowadzenia robót związanych z budową/przebudową sieci ciepłowniczej na ul. [...] zajął następujące nieruchomości gruntowe o nr: [...], [...], [...], [...] i [...].
Organ [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomiono także stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów jednakże strona z tego prawa nie skorzystała.
Decyzją z [...] r. organ pierwszoinstancyjny orzekł w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajecie pasa drogowego gminnej drogi publicznej ul. [...] w Z., bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] r. do [...] r. (łącznie 8 dni) polegające na zajęciu pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową/przebudową sieci ciepłowniczej
W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie, ewentualnie o zmianę rozstrzygnięcia poprzez odstąpienie od wymierzenia kary lub nałożenie kary w niższej wysokości, zarzucając organowi naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7, 8, 11 K.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ I instancji nie powołał biegłego geodety, celem ustalenia faktycznej powierzchni zajętego pasa drogowego oraz nie uzasadnił braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało treść art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wyjaśniło, że mocą tych przepisów organ jest zobligowany do wydania decyzji w przypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy przy takim zajęciu czy też miarkować wysokość wymierzanej opłaty. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.
W ocenie SKO uprawnionym było wymierzenie Spółce kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jednym z rodzajów zajęcia wskazanych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych, tj. działania polegającego na bezprawnym prowadzeniu robót w pasie drogowym; umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Świadczy o tym przedłożony przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej oraz protokołów z kontroli zajętego pasa drogowego gminnej drogi publicznej, przeprowadzonej cyklicznie od [...] r. do [...] r. Zarządcą dróg publicznych w Z. jest Prezydent Miasta Z..
Kontrole przeprowadzone przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej wykazały, że pas drogowy ul. [...] tj. chodnik wraz z zieleńcem zajmowane są bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi przez Spółkę. W trakcie kontroli pasa drogowego dokonano pomiaru powierzchni zajętego pasa drogowego i ustalono, że powierzchnia zajęta pod roboty budowlane wynosi [...] m2, Do protokołu załączono również wyrs z mapy na którym oznaczono granice pasa drogowego ul. [...] oraz zajętą przez Spółkę powierzchnię.
Następnie SKO przyznało, że decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z [...] r. zezwolono Spółce na zajecie pasa drogowego drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] w celu budowy sieci ciepłowniczej.
Zdaniem SKO brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji winien przeprowadzić dowód z biegłego geodety, który miałby ustalić jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta przez skarżącego, gdyż ustalenie powierzchni zajmowanej przez skarżącą nie wymagało wiadomości specjalnych i było przeprowadzone w ramach rutynowych czynności kontroli pasa drogowego przez pracowników organu I instancji. SKO wskazało też, że niezależnie od tego, czy organ ustalił podmiot odpowiedzialny niezwłocznie, czy też czynił te ustalenia dłużej to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Wysokość tej kary nie jest spowodowana niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu uzyskania zezwolenia.
Odnosząc się do kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej SKO stwierdziło, że obowiązkiem organu przed nałożeniem kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu wskazuje art. 189f § 1 K.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia, którejś z przesłanek wskazanych w przepisie. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary wskazane w ww. przepisie, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w wysokości [...] zł nałożonej na Spółkę.
W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie ustalenia faktycznego, że "od [...] r. do [...] r. przeprowadzono kontrole w terenie z udziałem kierownika budowy potwierdzającego prowadzenie prac i brak stosownego zezwolenia", podczas gdy takie ustalenie jest dowolne i w żaden sposób nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji, a wręcz jest wprost z nim sprzeczne; poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących: uzyskania przez Spółkę wszelkich wymaganych zezwoleń, tj. zezwolenia na lokalizację sieci ciepłowniczej (decyzja nr [...] z [...] r., znak: [...] oraz decyzja nr [...] z [...] r., znak: [...]), zgłoszenia budowy nowej sieci ciepłowniczej do organu administracyjno-architektonicznego (brak sprzeciwu - pismo z [...] r., znak: [...]) oraz zgody na umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym (decyzja z [...] r., znak: [...]); wykonywania przez Spółkę robót (w związku z którymi doszło do zajęcia pasa drogowego) w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Wymiana odcinka magistrali południowej sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDN 300 przy ul. [...] w Z.", którego inwestorem było "B" Sp. z o.o. z siedzibą w Z., podczas gdy powyższe ustalenia mają istotne znaczenie z perspektywy możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.;
- - art. 139 K.p.a. poprzez poczynienie ustalenia faktycznego, że "od [...] r. do [...] r. przeprowadzono kontrole w terenie przeprowadzone z udziałem kierownika budowy potwierdzającego prowadzenie prac i brak stosownego zezwolenia", a także zaniechanie ustaleń faktycznych określonych powyżej, co pogarsza materialnoprawną sytuację Spółki w ten sposób, że nie pozwala ustalić stanu faktycznego, który wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mimo że taki stan faktyczny istnieje;
- - art. 84 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprze- prowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżący zajął pas drogowy ul. [...] w działce nr [...], a tym samym niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do należytego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy przeprowadzenie ww. dowodu pozwoliłoby na precyzyjne ustalenie zajętej powierzchni pasa drogowego i dawało wiarygodną podstawę do wydania ewentualnej decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
- - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie przedstawienia:
- a) faktów uzasadniających - zdaniem SKO - brak podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 K.p.a., oraz
- b) wyjaśnienia prawnego odnośnie do przyczyn nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie ww. przepisu;
- - art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy administracyjnej w drugiej instancji w zakresie przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. oraz zaniechanie jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącego związanych z ww. przepisem;
- - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz zaniechanie wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy w ten sposób, że organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych;
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu i nieodstąpieniu, na jego podstawie, od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, mimo istnienia ku temu przesłanek wynikających z ustalonego stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).
Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Powyższe oznacza, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.
Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na Spółkę karę pieniężną za zajęcie, w okresie od [...] r. do [...] r., pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy w celu prowadzenia robót związanych z budową/przebudową sieci ciepłowniczej.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze administracyjnej. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
W myśl art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych: "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Z dowodów zgromadzonych w sprawie w postaci: dokumentacji fotograficznej oraz protokołów z kontroli zajętego pasa drogowego gminnej drogi publicznej, przeprowadzonej cyklicznie od [...] r. do [...] r. wynika, że Spółka zajęła pas drogowy. Pomiędzy stronami nie jest sporne, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem zasadnie organ pierwszoinstancyjny wszczął wobec Spółki postępowanie celem wymierzenia kary pieniężnej. W trakcie postępowania w oparciu o wyrys map poglądowych prawidłowo organ dokonał obmiaru zajętego obszaru pasa drogowego. Niezasadne są zarzuty strony skarżącej co do niepowołania biegłego geodety, celem dokonania obmiaru zajętego pasa drogowego. Dokonanie obmiaru zajętej powierzchni nie wymaga wiadomości specjalnych. Zresztą sama strona występując [...] r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wskazała, że powierzchnia zajętego pasa wynosić będzie [...] m2.
Jednakże obowiązkiem organów obu instancji przed nałożeniem kary administracyjnej jest rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia tej kary i udzielenia pouczenia. Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 K.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (por. np. wyroki: z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 42/19; z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 254/19; publ.: CBOSA).
Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organy szczegółowo nie rozważyły, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 189f K.p.a., uzasadniające jego zastosowanie.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tej kwestii jednym zdaniem, stwierdzając, że: "Nie znaleziono również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 K.p.a."
Strona skarżąca w odwołaniu od tej decyzji podniosła zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania co do istnienia podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ani też nie uzasadnił swojej decyzji w tym zakresie.
SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutów odwołania i nie rozważyło możliwości zastosowania art. 189f K.p.a.
Słusznie wskazała Spółka, że niewystarczające jest wyjaśnienie SKO, że: "Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary wskazane w ww. przepisie, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w wysokości [...] zł nałożonej na Spółkę."
W tym miejscu wskazać trzeba, że organy zobligowane do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 K.p.a.), przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.) a elementem koniecznym uzasadnienia decyzji jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a).
Wymogom tym organy administracji nie sprostały. Zatem zasadne okazały się zarzuty procesowe skargi w zakresie nierozważenia przez organy okoliczności podnoszonych przez Spółkę, które w jej ocenie powinny skutkować zastosowaniem art. 189f K.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie SKO będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności do pełnego rozpatrzenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania Spółki w kwestii zastosowania w sprawie przepisów działu IVa K.p.a., jak również wpływu na wynik postępowania, pominięcia tych przepisów przez organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.